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公共财政与社会主义新农村建设论文(终稿)


学校代码

10125

专业代码

020203

山西财经大学

硕 士 学 位 论 文
题目 公共财政支持社会主义新农村建设对策研究 公共财政支持社会主义新农村建设对策研究

姓 专

名 业

樊晋峰 财政学 财政理论与政策 昝志宏

研究方向 指导教师

2006 年 3 月 20 日

` University Code 10125 Major Code 020203

Shanxi University of Finance & Economics

Thesis for Master’s Degree
Title Policy Study on Public Finance in Supporting Social New Country Construction

Name Major Research Orientation Tutor

FAN JIN FENG FINANCE SUBJECT FINANCE THEORY AND POLICY Zanzhihong

3, 20,2006 ,

山西财经大学硕士学位论文

山西财经大学 学位论文原创性声明

本人郑重声明:所呈交的学位论文,是本人在导师的指导下,独立进行研究工作所取得 的成果。除文中已经注明引用的内容外,本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体,均已在文中以明确方式标明。 本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。

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年 月



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日期: 年 月 日、

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公共财政支持社会主义新农村建设对策研究 公共财政支持社会主义新农村建设对策研究

摘要
农业、农村、农民问题,是决定全面建设小康社会进程的关键,也是关系 党和国家工作全局的根本性问题。农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳 则社会安。公共财政在支持社会主义新农村建设中,如何履行好、发挥好、实 现好其职能,做出自己应有的贡献,是构建和谐社会的关键。对公共财政支持 社会主义新农村建设这一课题进行研究,显得尤为迫切和重要。 本文共分为五个部分 引言部分主要阐述了本文研究的背景、现状、思路和方法等。 第一部分论述了建设社会主义新农村财政责无旁贷。财政与社会主义新农 村建设存在密切关系。从满足社会公共需要的功能看,公共财政主要是为全社 会提供公共产品和公共服务,包括为农村和农民提供公共产品和服务;从公平 收入分配角度看,公共财政有防止个人收入差距扩大的功能;从稳定与发展角 度看,农村稳则天下稳,农村发展则全国发展。 第二部分分析了目前农村的现状和亟待解决问题。制约农村经济发展的因 素主要有:农民精神贫困,自身素质不高,缺乏竞争意识;农村教育、科技落 后、人才缺乏;农业现代化进程缓慢;资源缺乏与农村劳动力转移之间的矛盾、 小农户与大市场的矛盾相当突出;加之,农村公共产品供给严重短缺、乡村治 理结构不合理。笔者通过调查发现,农民最迫切希望解决的主要是:农村基础 设施建设、农村教育、医疗、文化、社会保障以及村容村貌等问题。 第三部分研究了发达国家政府支农和开展农村建设的成功经验。发达国家 都是通过增加对农业的投入,从改善农民基本生活条件为出发点,加大对农业 基础设施建设、农业科研、技术推广和农民教育方面的投入。在农民基本生活
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条件改善后,支持内容逐步扩展到农业生产和流通领域,为从整体上解决农业 和农村问题奠定了基础。 第四部分提出了公共财政支持建设社会主义新农村的基本思路和具体措 施。 新农村建设需要财政政策驱动,财政应创新对新农村建设的制度支持,合 理调整国民收入分配格局、财政支出结构和现行支农政策,按照适度简化政府 层级和财政层级、事权与财权相统一的思路,进一步改进和完善中央转移支付 制度,构建合理完善的地方财政体制,实行工业反哺农业、城市支持乡村,扩 大公共财政覆盖农村的范围和领域,提高农村公共产品供给水平。 在新农村建设的资金筹集上,要建立财政支农资金稳定增长机制,开辟新 的财政支农资金筹资渠道,并考虑发行新农村建设专项国债;在新农村建设的 资金使用方面,要对现有农业项目、资金进行整合,探索项目资金整合的有效 途径,实施整村推进,综合开发,全面提高财政支农资金使用效益。 财政支持新农村建设的重点:一是支持农村基础设施建设,改善农民人居 环境;二是支持农村教育事业发展,提高农民综合素质;三是支持农村公共卫 生医疗体系建设,增进农民身体健康;四是支持农村社会保障体系建立,提高 农民福利水平;五是支持农村文化建设,丰富农民精神生活。

【关键词】公共财政

新农村建设 调查借鉴 对策研究

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Abstract

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目录
学位论文原创性声明…………………………………………………………………………………………..1 学位论文版权使用授权书…………………………………………………………………………………....2 引言…………………………………………………………………………………………………………....1 1 建设社会主义新农村财政责无旁贷………………………………………………………………….....5 1.1 建设社会主义新农村的提出……………………………………………………………………...5 1.1.1 建设社会主义新农村提出的背景………………………………………………………...5 1.1.2 建设社会主义新农村提出的必要性……………………………………………………...5 1.1.3 建设社会主义新农村内容………………………………………………………………….7 1.2 公共财政与社会主义新农村建设的关系………………………………………………………….9 1.2.1 支持新农村建设是公共财政的基本职能………………………………………………...9 1.2.2 农业的弱质性和重要性,决定了公共财政必须支持和保护农业……………………….10 1.2.3 国家财政具备了对农村实施反哺的能力………………………………………………….10 1.2.4 国家财政应创新对新农村建设的制度支持……………………………………………….11 2 目前农村的现状和亟待解决的问题……………………………………………………………………...13 2.1 我国农村发展回顾………………………………………………………………………….......13 2.1.1 建国后到改革开放前的中国农村社会…………………………………………………...13 2.1.2 改革开放后到上世纪末的中国农村社会………………………………………………...14 2.1.3 “十五”以来中国农村社会发展情况…………………………………………………....17 2.2 制约农村经济发展、农民增收的因素分析……………………………………………………...20 2.2.1 制约农村经济发展的因素………………………………………………………………...20 2.2.2 制约农民收入增长的因素…………………………………………………………….....23 2.3 新农村建设亟需解决的问题调查………………………………………………………………...24 2.3.1 调查样本取样描述………………………………………………………………………...24 2.3.2 问卷调查结果……………………………………………………………………………...26 2.3.3 调查结果分析……………………………………………………………………………...27 3 国外财政支持农村发展的借鉴…………………………………………………………………………..30 3.1 发达国家政府财政支农政策及其借鉴………………………………………………………....30 3.1.1 发达国家政府财政支农项目的选择……………………………………………………...30 3.1.2 发达国家政府财政支农政策工具的选择 ………………………………………………..30 3.1.3 “WTO”政策的利用………………………………………………………………………….31 3.1.4 借鉴意义…………………………………………………………………………………...32 3.2 美国农业财政政策……………………………………………………………………………....35 3.2.1 美国农业概况……………………………………………………………………………...35
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3.2.2 美国农业财政政策的发展………………………………………………………………...35 3.2.3 美国农业财政政策的借鉴………………………………………………………………...37 3.3 韩国新村运动及启示……………………………………………………………………………...38 3.3.1 韩国新村运动的背景……………………………………………………………………...38 3.3.2 韩国新村运动的主要阶段………………………………………………………………...38 3.3.3 韩国新村运动的借鉴……………………………………………………………………...40 4 公共财政支持建设社会主义新农村的基本思路和具体措施…………………………………………...41 4.1 新农村建设的财政政策驱动…………………………………………………………………....41 4.1.1 构建合理完善的地方财政体制…………………………………………………………...41 4.1.2 加大财政投入力度,提高农村公共产品供给水平………….......................42 4.2 新农村建设的资金筹集及使用………………………………………………………………....44 4.2.1 建立财政支农资金稳定增长机制………………………………………………………...44 4.2.2 整合使用支农资金………………………………………………………………………….47 4.3 建设新农村财政支农资金扶持的重点…………………………………………………………..48 4.3.1 支持农村基础设施建设,改善农民人居环境…………………………………………...48 4.3.2 支持农村教育事业发展,提高农民综合素质…………………………………………...49 4.3.3 支持农村公共卫生医疗体系建设,增进农民身体健康………………………………...49 4.3.4 支持农村社会保障体系建立,提高农民福利水平……………………………………...50 4.3.5 支持农村文化建设,丰富农民精神生活………………………………………………...51 结论……………………………………………………………………………………………………………..53 参考文献………………………………………………………………………………………………………..54 致谢……………………………………………………………………………………………………………..56 攻读硕士学位期间发表的论文………………………………………………………………………………..57

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表目录
1.表 2-1-1 1978 年到 2000 年乡镇企业单位数和就业人数.…………………………………………..17 2.表 2-3-1 新农村建设问卷调查表……………………………………………………………………..25 3.表 2-3-2 新农村建设判断题调查情况表…………………………………………………………....26 4.表 2-3-3 新农村建设中需要突出解决问题调查表………………………………………………....27

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引言

1.研究背景
农业、农村、农民问题(以下简称“三农”问题) ,是决定全面建设小康社会进程的关键, 也是关系党和国家工作全局的根本性问题。农业丰则基础强,农民富则国家盛,农村稳则社 会安。然而我国目前最薄弱的环节是农业,最严重的隐患在农村,最困难的群体是农民。 由于我国长期受城乡分治的二元经济社会结构影响,农业和工业的相对劳动生产率差距 扩大,农民收入增长困难,城乡居民收入差距进一步拉大。现阶段农村的基本经营制度是家 庭联产承包责任制和统分结合的经济制度,这就使得农户小规模经营与大市场的矛盾比较突 出,很难适应市场经济发展的要求,而且要面对来自国内和国际双重市场竞争的压力。农村 基础设施欠缺,农村教育、文化、卫生、社保等事业发展滞后。 面对这些复杂的矛盾和问题,用传统办法很难解决,甚至还会引起其它矛盾。因此必须 按照统筹城乡发展的战略思路,开展社会主义新农村建设。 党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第“十一个”五年 规划的建议》指出,要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,并明确提出建 设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。新农村建设将再次解放农民,提高 农业劳动生产率,使我国农村逐渐告别日益凋敝落后的现状,走向和谐发展、人文和自然环 境令人耳目一新的“新农村” 。 公共财政是在市场经济条件下,为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政 运行机制模式。支持新农村建设是公共财政的基本职能,从满足社会公共需要的功能来看, 就必须为农村和农民提供公共产品和服务;从调节个人收入分配来看,公共财政有调节城乡 居民收入差距的功能;从农业的弱质性和重要性来看,公共财政必须提供对农业的支持和保 护,可以说社会主义新农村建设的每个方面都离不开公共财政的支持,也是公共财政需要解 决的问题,同时国家财政已具备了反哺农村的能力。 公共财政要为社会主义新农村建设提供更多的制度供给和财力保证,公共财政对新农村 建设的推动,将通过建设和拓展城乡统一的全国大市场,创造巨大的国内需求,推动消费与 生产的结构升级,从根本上解决长期困扰我国经济的内需疲软矛盾,为发展注入强大的动力, 还将为打破传统的城乡二元结构奠定物质与文化基础,加速国家工业化与城市化进程,让广 大农民尽早分享社会进步的成果,从而实现社会的公平与和谐。

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2.国内研究现状
“三农”问题由来已久,理论界对这一问题的研究也未间断过。汇集各方面研究的情况, 主要成果集中体现在以下方面:a.关于农业的基础地位问题;b.关于“三农”问题的性质;c. 关于农业生产组织创新和农业产业化经营模式分析;d.关于加入世贸组织与我国农业流通的 应对措施;e.关于我国农村公共产品供给制度的历史渊源;f.关于农村教育现状的分析;g.关 于农村生态环境与资源的问题;h.关于建立健全农村卫生服务体系的研究;i.关于农村税费改 革的具体政策问题;j.关于农村公共治理结构存在的问题;k.关于农村土地制度的问题;l.关 于农村剩余劳动力转移的研究;m.关于促进农民收入增长方面的研究;n.关于农民社会保障 制度方面的研究;o.关于城镇化的问题。所有这些问题,都显示出理论界对于“三农”问题 的极大关切,并基本上在各方面都已经形成一种主流的观点或共识。 但是,由于研究角度的差异,一些成果尚缺乏对中国农村社会经济深刻的历史考察,缺 乏对外国同时期“三农”政策的借鉴,缺乏对造成目前问题的制度性分析,普遍存在着“就 农论农”“就财论财”的问题。同时,对“三农”问题的解决是一个庞大而复杂的系统工程 、 的问题上认识不足,无形中割裂了“三农”问题与政治经济社会结构方方面面的联系。特别 是,目前的研究成果忽视了财政这一资源配置手段应发挥的作用,缺乏对于公共财政政策和 手段在“三农”问题中的方针、目标和实际措施的研究。 党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村战略思路, “三农”问题的解决再次获得 了新的政策机遇。公共财政在这一伟大历史任务中,如何履行好、发挥好、实现好其职能, 在新农村建设中做出自己应有的贡献,加大对这方面的研究,显得更加迫切和重要。

3.本文的创新
我国工业有能力反哺农业、城市有能力支持农村的阶段刚刚开始,中央又适时提出了社 会主义新农村建设,在这样一个大背景下,如何全面支持“三农” ,从财政角度,进一步完善 农业财政政策,提高政府支持效率,促进农业和农村经济发展、农民增收是需要认真研究的 一个重大问题,目前这方面的财政政策还在研究和试点之中。 公共财政如何支持社会主义新农村建设是一个备受关注的问题。发展农业,改变农村面 貌“一靠政策、二靠投入” 。公共财政必须创新对社会主义新农村建设的支持,在财政支农理 念上要有新思路,要厘清思路,明确支持重点,财政应从理论上确立正确的指导思想,在实 践上不断总结经验教训,与时俱进,努力创新支持新农村建设的制度、方式、方法和政策手 段。

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本文在全面分析中国农村发展历史的基础上,提出中国农业、农村发展的历史实际上是 农业支持工业、农村支持城市的历史,是一部“多取”的历史。通过实地调查研究,通过对 外国政府支持农村建设的政策研究,提出我国现阶段开展社会主义新农村建设需着重解决的 问题,着眼点要放在加强农村基础设施建设和加快农村各项社会事业的发展上,要进一步提 升现代农业发展水平,全面提高农业的综合生产能力。在资金筹措上,建议发行新农村建设 专项国债,主要用于农村基础设施建设和农村各项社会事业发展。 财政支农首先要突出在“多予”上做文章。 “多予”实质上就是要改变农业和农村经济在 资源配置与国民收入分配中的不利地位,提高财政支农支出占财政总支出的比例;其次要改 革现行乡村财政管理体制,推进“省直管县”和“乡财乡用县管”的改革。第三,加大支农 资金整合力度,实施乡村综合整治,集中连片推进,提高资金使用效益;第四,要适应WT O贸易规则的需要, 利用绿箱政策加大对农村基础设施建设和各项农村社会事业的支持力度, 让公共财政、公共服务深入农村、惠及农民。 总的看,在新农村建设中农村公共财政面临以下四方面的任务:一是公共财政向农村倾 斜;二是基础设施向农村延伸;三是教育、卫生、社会保障等事业向农村覆盖;四是城市文 明向农村辐射。

4.研究思路
本文站在经济社会发展全局的战略高度,综合运用文献分析法、比较分析法、归纳分析 法,定性研究与定量研究相结合,实证分析和规范分析相统一,借助权威数据和表格等手段, 借鉴他人研究成果,深刻剖析“三农”问题的历史渊源,找出建设社会主义新农村迫切需要 解决的新问题,在此基础上,从公共财政提供公共产品和公共服务的角度出发,研究公共财 政在建设社会主义新农村中如何作为的问题。 本文通过对我国长期以来城乡分治二元结构的发展回顾,分析其形成原因,并借鉴国外 农村建设的成功经验,从财政的角度研究探讨如何通过财政政策、制度的实施,调整国民收 入分配结构和财政支出结构,让公共财政的阳光普照广大的农村地区。提出财政在新时期如 何在支农理念、支农力度、支农方式、支农措施和支农资金使用管理等方面创新思路,为新 农村建设做出应有的贡献,促进全面建设小康社会目标的实现。 本文共分四部分。第一部分是建设社会主义新农村财政责无旁贷。从社会主义新农村建 设的提出、内容以及公共财政职责的角度,分析了两者的关系,阐述了公共财政建设社会主 义新农村的必要性;第二部分是目前农村发展的现状和亟待解决的问题。通过对我国农村社 会发展的回顾,进一步寻找制约农村经济发展和农民增收的瓶颈问题。在调查研究的基础上,
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提出目前建设新农村亟待解决的问题;第三部分是国外财政支持农村发展的借鉴。通过对一 些国家支持农村发展的政策选择、支持方式的分析,总结出我国应借鉴的制度、方式和手段; 第四部分是解决公共财政支持建设社会主义新农村的基本思路和具体措施。一是研究了新农 村建设财政政策的驱动,要求构建合理、完善的地方财政体系,加大财政投入力度,提高农 村公共产品的供给水平;二是分析了新农村建设的财政资金的筹集及使用机制,建立财政支 农资金稳定增长机制,整合支农资金,提高资金使用效率;三是研究了财政建设新农村的资 金投向,包括农村基础设施建设和农村教育、文化、卫生、社会保障等各项社会事业。

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1 建设社会主义新农村财政责无旁贷
1.1 建设社会主义新农村的提出 1.1.1 建设社会主义新农村提出的背景 党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议提出: “建设社会主义新农村是我国现代 化进程中的重大历史任务” ,而且明确提出建设社会主义新农村的目标和要求是: “生产发展、 生活宽裕、 乡风文明、 村容整洁、 管理民主。 这是当前和今后一段时期农村工作的努力方向, ” 也是检验农业、农村工作做得好坏的评判标准。 社会主义新农村建设的提出是中央关于“三农”工作一系列重要部署的逻辑延伸。十六 大就明确提出解决 “三农” 问题必须统筹城乡经济社会发展; 党的十六届三中全会通过的 《中 共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,就提出了“统筹城乡发展”的 思想,而且还将其放在“五个统筹”之首;在党的十六届四中全会上,胡锦涛总书记又提出 了著名的“两个趋向1”论断,并指出我国已经进入了以工促农、以城带乡阶段;紧接着在党 的十六届五中全会上,提出了建设社会主义新农村。从统筹城乡发展提出到“两个趋向”的 论断,再到建设社会主义新农村,可以清楚地看出党和国家在调整城乡关系,解决“三农” 问题上的脉络。 上述三大概念的产生具有明显的逻辑关系层次,三者是一脉相承的,是战略——决策— —思路逐步具体化的过程,是在全面正确分析国内国际经济形势的基础上,充分考虑我国的 国情,为进一步深化改革和促进经济发展的需要而提出的,具有重要的战略意义和现实意义。

1.1.2 建设社会主义新农村提出的必要性 社会主义新农村建设是落实统筹城乡发展、实施以工补农、以城带乡的战略举措,它将 战略思路、战略取向进一步具体化,是实现城乡统筹发展、以工补农、以城带乡的必要途径 和重要手段。因此,现阶段开展社会主义新农村建设,是缩小城乡差距,建设全面小康社会 的重要内容。解决“三农”问题是共产党全心全意为人民谋利益的具体体现,是党和政府“权 为民所用、情为民所系、利为民所谋”的真实反映,也是广大农民群众的迫切愿望。建设社 会主义新农村的必要性主要体现在以下几个方面:
两个趋向:纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累 是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、 城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向。
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a.有助于完善社会主义市场经济体制 对一个国家而言,社会主义市场经济应是一个全面的市场经济,但是相对于我国社会主 义市场经济体制而言,农村社会主义市场经济体制还很落后,很不健全。现阶段农村的基本 经营制度是家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制,这就使得农户小规模经营与大 市场的矛盾比较突出。农业社会化服务体系、农产品市场体系和国家对农业的支持保护体系 并未完全建立,众多分散的农户,不能得到及时有效的市场信息,缺乏技术、购销、信贷等 全方位服务,很难适应市场经济发展的要求。农业受市场需求约束越来越大,而且要面对来 自国内外市场竞争的压力。因此,只有进一步深化农村改革,着力建设好社会主义新农村, 才能逐步建立起完善的社会主义市场经济体制,促进农村经济社会更快更好地发展。 b.有助于全面建设小康社会 党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标。我国最薄弱的环节是农业,最多的隐 患在农村,最困难的群体是农民。农业不稳、农村不强、农民不富,基础设施欠缺,社会事 业不足,收入水平低下,直接带来了城乡矛盾的进一步加剧,不但影响国民经济持续稳定发 展,而且影响和谐社会的构建,更直接关系到全面建设小康社会的进程。因此,我国实现全 面小康社会的重点、难点都在农村,没有农民的小康就没有全国的小康,没有农村的全面发 展就没有社会的全面发展。 c.有助于缩小城乡差距 由于我国长期受城乡分治的二元经济社会结构影响,农业和工业的相对劳动生产率差距 扩大,农民收入增长困难,城乡居民收入差距进一步拉大,不仅将影响农业、农村、农民的 发展,而且将严重影响工业和城市的发展。因此,在全面建设小康社会的新阶段,必须按照 科学发展观的要求,通过建设社会主义新农村的举措,进一步繁荣农村经济,增加农民收入, 改善农村环境,缩小城乡差别。 d.有助于巩固农村改革和发展成果 改革开放以来,在解决农村问题上已经进行过三次大的改革。第一次是 80 年代实施的家 庭联产承包责任制改革,核心是分权,结果是农业生产力得到很大解放,农业连连获得大丰 收,为中国的改革开放和经济发展做出了不可磨灭的历史贡献;第二次是 2000 年开始的农村 税费改革,核心是减负,结果是减轻了农民负担,动摇了城乡二元结构的税制基础,全面落 实了党和国家在“三农”方面“少取”的政策;第三次是当前开展的社会主义新农村建设, 核心是“多予” ,是以工补农、以城带乡的实际措施,是解决现阶段农村经济发展缓慢、农民 收入增长乏力,农业长期停滞不前这一困惑多年的老问题的新理念、新思路,是绘就农业这
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篇大文章的破题之笔。因此,为了巩固前两次改革的丰硕成果,必须按照统筹城乡发展的战 略思路,全面建设社会主义新农村。 e.有助于提高我国农业国际竞争力 我国加入世贸组织的过渡期即将结束,农业面临着日趋激烈的国际竞争,承受着工业化 国家发达农业的巨大压力。但我国现行的一些体制、机制和管理方式不完全适应世贸组织规 则的要求,不利于提高农业的国际竞争力。只有加快农村改革,着力建设社会主义新农村, 才能建立既符合市场经济要求又符合国际通行规则的新体制与新机制,才能不断提高我国农 业整体素质,更好地利用国际、国内两个市场和两种资源,在国际竞争中立于不败之地。

1.1.3

建设社会主义新农村的内容

早在上世纪五十年代,就曾提出过“社会主义新农村”这一概念。但那个时候,国家刚 刚成立,百废待兴,新生的国家政权面临着国际国内双重考验。国际上一些国家出于对社会 主义的恐惧,千方百计想把中国扼杀在萌芽状态,国内则刚刚经历了多年的战争,人民还处 于温饱都不能解决的阶段,可以说对农村实行的还是“多取”的政策,无暇顾及其建设,国 家重点考虑的是城市和工业,也就是在这时候我国经济社会的二元结构开始形成,城乡差距 开始扩大,所以其时的社会主义新农村仅仅只是一句空洞的口号。 到了 2005 年,党的十六届五中全会提出的社会主义新农村建设,却是在国际国内形势发 生了深刻变化,国家在经历了五十余年的建设和发展,实力有了空前发展的历史背景下,为 了全面落实科学发展观,建设惠及十几亿人口的小康社会的背景下提出的,而且提出了具体 的目标要求,即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主” ,这 20 个字包含 的内容极为丰富2,既是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的综合概念,也 是一个承前启后的概念,不但涵盖了以往国家在处理城乡关系、解决“三农”问题方面的政 策内容,而且赋予新时期新的内涵。 a.“生产发展”——新农村建设的物质基础 新农村建设的首要任务是生产发展。农村的政治、文化、社会建设都离不开生产发展这 个基础和前提。尤其是在我国这样一个经济文化落后的农村,生产发展这个基础就显得更为 重要和突出。农业是农村的产业基础,生产发展是指农业的现代化,以粮食生产为中心的农 业综合生产能力的提高。农业要加大科学技术的推广应用,实现增长方式的转变。在调整农

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解读新农村建设“二十字”蓝图,新华网,2006 年 01 月 11 日,来源:半月谈

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村经济结构的过程中,一方面协调粮食与其他作物的比例,力保我国的粮食安全;另一方面 协调农业与非农产业的关系。要鼓励发展各种类型的新经济组织,提升农民的组织化程度, 激活生产力中最活跃的因素——劳动力,发展农产品加工业,要进一步加快农村工业化的进 程。 b.“生活宽裕”——新农村建设的核心目标 生产发展本身不是最终目的,农村生产发展的最终目的是为了提高农民的生活水平、生 存环境和生活质量。要达到这个目标,首先要通过开辟各种增收渠道,增加农民收入。保持 农民增收势头不减,是建设社会主义新农村得到广大农民支持的关键性因素之一。从宏观层 面来讲,农民增收可以激发广大农村的巨大消费潜力,使农民的需求成为一种有效需求,从 而增强消费对国民经济的拉动力。建设与改善农民生活直接相关的水、电、道路、信息通讯 等基础设施,建立农村合作医疗、养老保障等社会保障体系,建立健全农村市场体系,形成 现代流通方式下的农村消费经营网络是农民生活宽裕的基本条件。 c.“乡风文明”——提高农民整体素质 建设社会主义新农村离不开农村精神文明建设。在物质富裕后精神的空虚将更加可怕。 乡风文明本质上是农村精神文明建设问题,内容包括文化、风俗、法制、社会治安等诸多方 面。农村文化建设与经济社会的协调发展还不适应,与农民群众的精神文化需求还不适应, 主要问题是文化基础设施落后,现有资源尚未得到有效利用,文化体制不顺、机制不活。因 此,如何使广大农民过上丰富多彩的精神文化生活,是新农村建设的重要任务。 d.“村容整洁”——改善农民生存状态 村容村貌不仅反映农村形象,也影响到农村生产发展、投资环境和农民的生存环境、生 活质量。新农村建设中“村容整洁”的要求,最主要的是为农村地区提供更好的生产、生活、 生态条件。在新农村建设过程中,一是要尊重农民意愿,在国家、社会力量的支持下,根据 当地经济发展水平量力而行,避免搞成形象工程、政绩工程;二是要根据当地的民族习惯、 文化传统等,做一个长期规划,在规划过程中不能搞“一刀切” 。 e.“管理民主”——健全村民自治制度 农村的民主管理水平能否提高,关键在于能否提高我国农村的村民自治水平,而这必须 有赖于农民民主法制素养的提高。目前,我国农村地区实行村民自治制度。从全国来看,各 地具体情况差别比较大,但基本制度已经确立起来。完善农村基层民主自治制度是实现乡村 管理民主的关键所在。2006 年我国已全面取消农业税,在“后农业税”时代,转变乡镇政府 职能是“管理民主”的主要要求。乡镇政府不仅要为本地经济发展创造条件,而且要担负起
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社会管理的职责,为乡村提供公共服务。 从社会文明建设看, “生产发展”和“生活宽裕”是物质层面上的,属于物质文明建设的 范畴,前者是建设新农村必要的物质基础,后者是建设新农村的物质体现; “乡风文明”“村 、 容整洁”是精神层面上的,属于精神文明建设的范畴,前者是建设新农村的灵魂,后者是新 农村的具体体现; “管理民主”是政治层面上的,属于政治文明建设的范畴,这是建设社会主 义新农村的政治保证。可以说,社会主义新农村的目标要求是从统筹物质文明、精神文明和 政治文明建设的角度对社会主义新农村的高度概括。这也是社会主义新农村的“新”之所在。 总之,新农村建设,既注重发展农村生产力,又注重调整农村生产关系;既注重经济发 展,又注重农村政治文明、精神文明、和谐社会建设;既注重推进农村生产方式的现代化, 又注重推进农民生活方式、思维方式和价值观念的现代化。新农村建设可以涵盖“三农”工 作的主要方面、包含农村现代化的核心内容,可以把农村各项工作串起来,是农村全部工作 的龙头和主线。

1.2 公共财政与社会主义新农村建设的关系
公共财政与社会主义新农村建设存在紧密关系,尽管我国公共财政框架尚在建设之中, 财政对农村建设职责履行很不到位,要让公共财政的阳光普照农村还需要很长的路要走,但 是,厘清公共财政与新农村建设的关系,有利于政府更好地履行公共财政职责,发挥财政在 资源配置、公平分配和稳定与发展经济方面的作用,为新农村建设提供更多的制度供给和财 力保证。 1.2.1 支持新农村建设是公共财政的基本职能 公共财政是在市场经济条件下,为满足社会公共需要而进行的政府收支活动模式或财政 运行机制模式;是国家以社会和经济管理者的身份参与社会分配,并将收入用于政府的公共 活动支出,为社会提供公共产品和公共服务,以充分保证国家机器正常运转,保障国家安全, 维护社会秩序,实现经济社会的协调发展。公共财政的核心是满足社会公共需要,其涵盖的 范围包含农业基础设施建设和农村教育、卫生、文化、社会保障、救灾救济、扶贫等公共事 业发展以及对农村经济运行进行必要的宏观调控等等。 从公共财政的性质及其在经济社会发展中的作用看,公共财政具有满足社会公共需要、 公平收入分配、经济稳定与发展的功能。 从满足社会公共需要的功能看,公共财政作为市场经济条件下的财政,主要是为全社会

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提供公共产品和公共服务,体现整体公众利益。既然是全社会,就不能不包括大约占 9 亿人 口的农民所在的农村的需要,为农村和农民提供公共产品和服务,是公共财政的基本职能。 从公平收入分配角度看,公共财政有防止个人收入差距扩大的功能。现在城乡居民的收 入差距越来越大,已经达到 3 倍以上,如 2002 年,城市居民的人均收入相当于每一个农民收 入的 3.11 倍3,2005 年进一步扩大到 3.22 倍4,这种差距在全世界看来都是令人吃惊的。如何 迅速遏止这种差距的进一步扩大,是公共财政的职能之一,也是公共财政需要解决的问题。 从稳定与发展角度看,农村稳则天下稳,农村发展则全国发展。财政要通过投资、补贴、 税收等多方面安排加快农村公共设施的发展,消除经济增长的瓶颈,为经济和社会发展提供 和平与安定的环境。 因此,社会主义新农村建设的每个方面都离不开公共财政的支持,都是公共财政需要解 决的问题。 1.2.2 农业的弱质性和重要性,决定了公共财政必须支持和保护农业 在市场经济的条件下,资源配置活动中市场机制的作用越来越大,资本要素天生具有向 高收益率行业自然集中的倾向,而农业作为基础产业部门,作为风险性和低效性的弱质产业, 其基础设施建设投资具有周期长、规模大、风险高而收益低等特点,对市场资本天然缺乏吸 引力。而农业又是国民经济的基础,这在客观上要求政府强化对农业的支持和保护。一个明 显的例子是,现阶段,农村资金通过金融渠道大量流出,而且流出量不断增多。据有关研究, 2000 年农民在信用社的储蓄存款余额由 1980 年的 117 亿元增加到 12355 亿元,同期农民贷 款余额由 67 亿元增加到 3588 亿元,通过信用社农民资金净流出由 22 亿元增加到 590 亿元。 1980 年-2000 年农民资金经过信用社净流出累计 8722 亿元,加上邮政储蓄渠道,这一期间 农民资金净流出合计 10334 亿元5。 由于金融资源外流,农民从正规金融机构(国家银行和信用社)很难得到贷款,政府如 果再不加大支持,农村要加快发展很难,所以政府应加大对农业的投资力度,支持那些风险 大、投资效益低,对农业生产起着保护、开发作用和有示范效益的项目,以弥补市场机制在 资源配置中的缺陷。 通过国家财政资金引导农民群众和社会更多的闲散资金用于新农村建设。 1.2.3 国家财政具备了对农村实施反哺的能力 从我国农村发展的历史来看,农村发展的历史就是一部农村支持城市、农业支持工业的

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陈锡文: 《中国农村公共财政制度研究》 ,中国发展出版社,第 2 页 钟昱: 《描摹解读新农村》《中国财经报》2006.2.23 , 陈锡文: 《中国农村公共财政制度研究》 ,中国发展出版社,第 95 页 10

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历史。建国以来,国家从农民、农村当中提取太多,中国农民为中国的发展做出了巨大贡献6。 首先,从 1979 年至 1994 年,政府通过农业税费提取农业剩余近 13000 亿,而同期政府 对农业的支出仅仅 3700 亿。这 16 年当中,农民每年人均年负担 811 元,是 1979 年以前的 5.2 倍。同样在这个时期,通过工农业产品的剪刀差,全国在农业方面获取将近 15000 亿。 其次,农民进城务工平均每年对 GDP 的贡献大约在 15%~30%,每个农民工为 GDP 创 造价值大约 2.5 万元,而平均个人收入充其量每年也就是 1 万元。这就是说,农民工创造的 大部分剩余都留在了城市。如果再考虑到在医疗、养老方面农民工基本没有任何保障的情况, 城市剥夺农民的程度就更为严重。 第三,从 1979 年到 1997 年,城市从农村通过征用土地拿走了很多资金,可能有几万亿, 因为各自依据的标准不一样,很难有一个精确的统计。 最后,现在我国社会公共资源、主要是教育医疗资源城乡差别更大。无论是教育资源还 是医疗资源主要都集中在城市,越大的城市,这种资源的占有率越高。而占人口大多数的农 民却无法享受与城里人同样的靠国家财政、全民纳税积累的公共资源。这等于城市又在这个 环节上剥夺了农民。 这些数字说明了改革开放以来,我国的城乡差别不是在缩小,而是在扩大,并且这种扩 大的趋势现在还缺乏实实在在的有效的办法遏止。 发达国家的经验表明,当工业化和城市化达到一定阶段的时候,也就是国家财政占 GDP 比重达到一定高度的时候,一般都应该是工业反哺农业、城市反哺农村的时候,像日本、韩 国以及我国的台湾省等东亚小农社会国家,还有一些欧洲国家,比如像法国、西班牙、意大 利、德国等等,也都是在工业化、城市化发展到一定阶段的时候,适时地提出了新农村建设。 以国家财政所带动的投资为主,来进行农村的建设。 1997 年之前,我国财政收入占 GDP 的比重只有 10%左右。在比重这样低的情况下,由 财政来承担农村的公共品投入, 显然是不现实的。 而到了 2005 年国家财政收入达到 31628 亿, 占到国内生产总值 182321 亿元的比重为 17.3%,如果加上预算外资金和国债,已超过 30%。 一般市场经济国家, 在政府可支配财力占 GDP 比重达到 30%的时候, 就有条件由国家财政主 导提供农村公共品的开支。这个时候反哺才有可能实现。由此看来,我国已到了“工业反哺 农业、城市支持乡村”的时候。 1.2.4 国家财政应创新对新农村建设的制度支持

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邵秉仁: 《明确四个目标

办好五件实事》 ,新华网,2006.2

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多年来,由于国民收入分配向城市和工业倾斜形成的城乡二元经济结构现状,导致乡村 发展缓慢,农民收入水平低下,庞大的农村消费市场一直难以启动,直接影响着国民经济全 面、健康、均衡地发展,其中财政支持农村、农业的政策、制度一直是一个关键因素。公共 财政必须调整现行支持农业政策,厘清以往政策思路,采取适宜中国农村特点的思路解决农 业问题。 总之,公共财政要为建设社会主义新农村提供强有力的资金保证,支持新农村建设财政 责无旁贷。反之,新农村建设好了,财政也可以从农村涵养财源,积累财富。

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2.目前农村的现状和亟待解决的问题 2.目前农村的现状和亟待解决的问题
2.1 我国农村发展回顾
2.1.1 建国后到改革开放前的中国农村社会 1949 年, 全国总人口为 54167 万人, 其中农村人口为 48402 万人占 89.4%, 城镇人口 5765 万人,占总人口的 10.6%。关于这一时期中国农村乃至整个中国社会的特征,毛泽东曾经做 了这样的刻画: “中国大约还有 90%左右的分散的个体的农业经济和手工业经济, 这是落后的, 这是和古代没有多大区别的。我们还有 90%左右的经济生活停留在古代。 7 ” 1948 年—1952 年中国各地先后完成了土地改革,这次改革由于农民获得了土地,生产力 得到了解放,生产关系调整了,农业生产发展了,市场恢复了,对农产品需求增加了,农民 的收入普遍有了较大的提高,生产生活条件也有了改善。 1952 年 10 月,中国政府宣布对粮食、棉花等农产品实行计划收购和计划供应,即“统 购统销” 。在这种高度集中的垄断经济体制下,为了不让农村人口拥入城市,在城市的就业制 度方面,一开始实行的劳动用工制度,原则上就只是负责“非农业人口”在城市的就业安置, 不允许农村人口进入城市寻找职业。 1953 年, 第一个五年计划确立了优先发展重工业的工业化路线。 这种国家工业化的积累, 是让农村和农民做出牺牲。 1958 年,在全国农村基本实现了人民公社化。人民公社最初实行“一级核算”即单一的 公社所有制,原来高级社拥有的土地和其他生产资料都已无偿地转归公社所有;全公社的劳 动力则按照军事编制归公社统一调配。在这种产权制度的基础上,实行公社统一经营,统一 分配,自负盈亏。 1962 年,国家决定以生产小队为基本核算单位。这种“三级所有,队为基础”的体制成 为中国农村一直沿袭到“十年动乱”结束以后的基本经济制度8。在人民公社体制、农产品统 购统销制度与户籍制度的共同作用下,中国农村建成了计划经济体制,并形成了城乡分割的 二元社会结构,对中国农村的社会产生着巨大的影响。 在长达三十多年的时间里,中国农民的负担是巨大而沉重的,在 1978 年前,人民公社时 期的农村,农户与农户之间,社员与社员之间,经济上几乎没有多大差别。

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《中国农民的过去、现在与未来》《当代中国社会阶层结构研究报告》 . 吴敬链: 《当代中国经济改革》 .上海远东出版社.第 92 页 13

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城乡分治的二元社会把城市和农村截然分割,对城市、市民是一套,对农村、农民又是 一套的“一国两策”的体制,就使得中国的农民,无论是在教育、医疗、劳动保障、养老、 福利这些社会待遇上,还是在流通、交换、分配、就业、税赋这些经济待遇上,都出现了严 重的失衡。 “一国两策、城乡分治”“二元结构”最大的问题,是一个社会中的成员在经济文化各 、 方面不能整体性地均衡发展,势必导致现代化在一个国家中出现断层:一部分人迅速走向了 现代化,而大多数人却与现代化无缘。从此,中国的城市和农村,就成了两股道上跑的车。 彼此的生产方式和劳动条件上的巨大差异,生活条件与居住环境的天壤之别,使得中国城乡 居民实际收入的比率便逐年扩大。也极大地阻滞了中国实现从传统农业社会向工业化、城市 化社会转变的过程。城乡之间人为划定的这种“楚河汉界” ,就成了中国亿万农民长期无法逾 越的鸿沟。 总的来说,1978 年以前的中国农业、农村和农民基本上还处于生产力极不发达的传统自 然经济状态。 2.1.2 改革开放后到上世纪末的中国农村社会 a.家庭承包经营制的出现 1978 年,发端于安徽省小岗村的“包产到户”——后来称之为农村家庭联产承包责任制 的改革,革了平均主义的命,是新中国继土地改革之后又一次伟大的农业革命。由于农民利 益的重新分配, “交够了国家的,留足了集体的,剩下全是自己的” ,中国农村很快出现了“上 至七十三,下至手中搀,一家三代人,都在忙生产”的喜人局面。这一革命标志着中国农业 完成了由人民公社集体经济制度到农民在“承包”土地上建立的家庭农场制度的过渡。它带 来了中国农村经济的飞速发展,创造了 1978 年至 1984 年农民收入年均实际增长 15%以上的 好成绩。虽然说从 1978 年-1984 年中国农业生产连年获得丰收,取得了较大的成绩,但可以 说这只是一种带有恢复性的发展。面对中国农村开始出现的这种喜人景象,这场伟大改革的 总设计师邓小平却十分冷静地提醒说: “农业文章很多,我们还没有破题。 ”其“文章”之一, 就是指从建国初期便形成的“城乡分治”的格局,一直没有改变。 b.家庭承包经营制的迅速普及及其引起的产权变革 家庭联产承包责任制的实行同时也引起农村管理体制连锁反映,到 1984 年,导致人民公 社寿终正寝。这对农民来说,无异是获得了又一次解放,解除了身份制对他们的行动造成的 一些限制。第一,农民获得了土地的使用权和经营权,成为独立的商品生产者。第二,农民 获得了可以自由选择职业的自主权,可以自主流动,可以从事农业,也可以从事其他产业。
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第三,农民获得了参与市场竞争的权利。 家庭承包经营制的推行,使中国农业发生了翻天覆地的变化,极大地促进了农业的发展。 就在农业的文章“还没有破题” ,深化农村改革方兴未艾之时,国家的政策又发生了变化。 1984 年 10 月 20 日,党的十二届三中全会上形成的关于城市改革的决定,又将从农村开 始的中国改革的重心由农村转向了城市。城市改革的启动,从理论上看,它既可以向农村改 革和农村经济提出新的要求,也会为农村改革特别是涉及城市的问题创造出新的机遇,一个 城乡改革互相配合、互相促进的局面可能出现。可是,人们希望看到的这种理想的局面并没 有出现。因为任何改革都是需要花费成本的。改革重心的转移,就意味着,国民收入的分配 必然要向中国的城市倾斜,这就必然使得中国的农村经济再次陷入一个极端困难的境地。 为了解决城市改革所需要花费的成本,同时,又为了能够最大限度地降低国家向农民获 取税收所需要花费的交易成本,全国农村撤消人民公社后,接着就改制为 92000 个有自己独 立的财政利益和相应的税收权力的乡镇政府。后来,这些农村基层政府的摊子越拉越大,这 些日益膨胀的单位和日益庞杂的人员,无一例外地都是需要由农民来养活的。这正是后来农 民负担日趋严重的祸根。农民的负担从此就由“幕后”走到了“前台” ,而且,愈演愈烈。 自从中国改革的重心由农村转向了城市,城市与农村、市民与农民之间的差距就逐渐被 拉大。各地的城市在迅速地变大、变高、变美,城里人的生活水平也在日新月异地发生着变 化;而广大的农村,却反而出现了“增产不增收”的现象。 总的看,从 1984 年开始,我国农业尽管连年获得大丰收,但由于购销渠道不够畅通,导 致了粮棉价格下跌和粮棉主产区的卖粮难和卖棉难。 虽然国家采取了一系列相应的政策措施, 但收效甚微。在这期间,两种情况交替出现。每当农产品丰收时,政府为了防止“谷贱伤农” , 总是力图用保护价收购,而一旦农业减产,则靠提高收购价刺激农民增产的积极性。1993 年 以后,随着农产品收购价格的持续上调,到了 90 年代中期国内农产品供求关系发生了转折性 变化,这就是农产品从过去的全面短缺走向结构和区域性过剩。面对这种过剩,国内市场上 粮棉油糖等农产品价格在 1998 年后连续数年下降。农产品价格的下降,引起农民收入增长幅 度下降和城乡居民收入差距扩大。于是农业停滞、农民贫困和农村衰败的“三农”问题凸现 出来,成为上上下下普遍关注的问题9。 改革开放在解决了农民群众的温饱问题的同时,也促进了农村发展和农民分化,是一个 积极的社会发展进程。20 世纪 90 年代以来,这一进程进一步加快,一部分农民身份的农村 人口在 80 年代的分化的基础上再次分化,去掉农民身份,实现了彻底的职业和社会流动。可
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吴敬链: 《当代中国经济改革》:上海远东出版社,第 106 页 , 15

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以说,在当代中国,只有农民的彻底分化和流动,才能体现出社会的进步和发展。中国农民 阶层过于庞大,不利于构建现代化的社会阶层结构。只有当中国农民不再是一种身份群体, 而是一种职业群体,并且在社会中的规模变得非常小时,中国才算真正实现了现代化。尽管 20 世纪 90 年代以来,中国有一部分农民实现了彻底的转移和分化,但是城乡分割的户籍制 度仍然没有彻底改变,特别是与农民身份相关的一些社会制度还在发挥很大的作用,农村家 庭承包责任制的基本土地制度没有变化,工业化、城镇化、市场化还在继续进行中,农村社 会结构的基本格局还没有根本性的变化。 c.乡镇企业对农村发展的作用 在回顾这一阶段我国农村发展的时候,不能不谈到乡镇企业发挥的作用,乡镇企业不仅 为农村经济发展和当地财政收入做出了巨大贡献,而且在分化、剥离农村人口,增加农民收 入方面亦做出了重大贡献。 乡镇企业源于中国因经济不发达而形成的城市与农村相分离的二元经济结构。由于农村 人口在长期政策规定下的身份限制和不流动性,使得在农村中自发生长起来的企业与其他形 态企业相比具有明显不同的成员构成、社会地位、发展轨迹和运作方式,成为一种具有独特 性质的经济组织和社会群体。 乡镇企业的兴起出现在中国经济改革后。随着家庭承包经营制的推行和农村经营组织管 制逐步放松,农村剩余劳力为乡镇企业的发展提供了充足的劳动力供给,再加上农业生产有 了一定的剩余,使得农展农村工业有了一定的积累,于是乡镇企业像雨后春笋,成群地涌现 出来,并且快速地成长壮大,成为促使中国农村经济增长的主体和中国那一时期经济保持高 速增长的重要支撑力量。从改革开放以来的经济发展轨迹看,乡镇企业已经成为突破原有二 元经济结构、促使中国经济快速发展的重要转化因素和动力源泉。 1984 年随着中央 1 号和 4 号文件的颁布实施,农村企业发展滞后的局势得到了改观。尤 其是中央 4 号文件,为农民自主联合办企业和农民个体办企业开了绿灯。据统计,1984 年乡 镇企业的个数从上一年的 134.64 万户,猛增到 606.52 万户10(1978 年到 2000 年乡镇企业单 位数和就业人数具体情况见表 2-1-1) 。从此,中国乡镇企业开始逐步得到发展,尽管中间也 经历了一些曲折,但到 1999 年全国年销售收入达 1000 万元的乡镇企业已有 46919 家。一批 乡镇企业在市场竞争中迅速壮大,大量的小企业开始为大企业配套生产,形成了以大带小、 以小促大、协调发展的局面。在我国的工业生产中占据了半壁江山。更为主要的是在分化、
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中国社会科学院经济研究所,刘小玄,来源:中经网

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剥离农村人口、提高农民生活水平方面做出了不可磨灭的贡献。 表 2-1-1: 1978 年到 2000 年乡镇企业单位数和就业人数 万个、万人 年度 单位数 职工人数 1978 152.4 2826.6 1980 142.5 2999.7 1985 1222.5 6979.0 1990 1850.4 9264.8 1995 2202.7 12862.1 2000 2084.7 12819.6

资料来源:<中国统计年鉴>(各年)

2.1.3 “十五”以来中国农村社会发展情况 a.农村、农业情况 “十五”以来,中国农业、农村呈现出以下一些特点: 一是粮食生产从波动到稳定。 “十五”前几年粮食生产曾出现较大波动。2000 年至 2003 年粮食已连续 4 年产不足需。2004、2005 年粮食总产量连续 2 年增产。这是国家调整粮食生 产政策,重视粮食这种关乎国计民生的特殊商品,加大对粮食主产县补助的直接结果,这标 志着“十五”期间我国粮食综合生产能力有了实质性的恢复。 二是农业和农村经济结构的战略性调整有了实质性的进展。优势农产品和特色农产品向 优势产业带集中,农业区域布局进一步优化。在种植业继续发展的同时,畜牧水产业发展加 快,其在大农业中的比重进一步提高。各地大力发展农产品加工业,提高农产品加工程度, 增加了农产品的附加值。 “十五”期间我国还通过实施“天然林保护”“退耕还林还草”“天 、 、 然草原生态治理”等生态保护工程,进一步遏制了生态环境的恶化。 三是农民收入继续增长。 “十五”期间:农村居民人均纯收入年均增长 5%左右。 “十五” 前三年,农村居民人均纯收入年均增长 4.4%,2004 年为 6.8%,2005 年达到 6.2%,实现年均 增长 5%的目标。 b.农民工问题 在分析这一阶段中国农村的情况时,有必要对农民工现象作认真分析。 农民工是农村人口最容易选择的职业,因为大部分农村人口没有多少经济资源和文化资 源,而有的是劳动力资源,但是他们不喜欢务农,纷纷外出打工。从 20 世纪 80 年代末开始, 全国出现“民工潮”现象,进入 90 年代,民工潮一浪盖过一浪。近年来,农民工人数出现下 降趋势。 “十五”期间农村劳动力向非农产业和城镇转移继续平稳进行,实现了转移 4000 万
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农村劳动力的目标。特别是东部沿海发达地区、大中城市吸引了大量农民工远距离、跨区域 流动就业。2004 年农民工的数量约为 1.2 亿人,占农村劳动力总量的 23.8%,其中跨区域流 动的农民工占 76%。 中国目前之所以还是发展中国家,一个关键原因就是农业劳动者太多,农村人口太多。 发达国家之所以被认为已经实现了现代化,则是因为它们已经具备了现代化的社会结构:农 业劳动者阶层规模非常小,只占全体劳动者的 10%以下;农村人口占总人口的 5%~25%。相比 之下,中国农业劳动者的比例虽然从 1978 年的 82%下降到目前的 48%左右,城市化率从 19% 上升到 36%左右,但其现有比例本身仍然过大,距现代化对社会结构的要求还有很大的距离。 这里的关键问题就是,农村社会结构的变迁还是非常滞后,国家在推进农村社会结构的现代 化变化上没有明晰的政策导向,也进一步影响了这种变迁进程。 没有城市化的发展,农村、农业和农民的问题也不可能得到有效的解决。农村之所以穷, 是因为人口太多,农业之所以不能实现产业化发展,也是因为人口太多。过去农民问题是土 地问题,现在的农民问题是就业问题。靠一家种几亩田,农民便不能充分就业,因而也富裕 不起来。现在,解决农民问题的关键是要打开城门,让农村的剩余劳动力到第二、三产业中 去就业, “只有减少农民,才能富裕农民” 。在农业中就业的农民减少了,留下的农民就能扩 大经营规模,从而提高劳动生产力;而在第二、三产业就业的人多了,城镇居民多了,农产 品也便有了更大的市场。 农民工问题涉及几亿农村人口转入非农产业和城镇的社会经济结构变迁,涉及几亿农村 人口生产方式和生活方式的转变,是我国社会主义现代化进程中一个重大战略问题。从根本 上解决好“三农”问题,必须坚持统筹城乡就业,把解决农村就业问题放在更加突出的地位。 特别是要坚持推进城乡配套改革,逐步消除农民进城就业和居住的体制性障碍。要改革户籍 制度,放宽农民进城就业和定居的条件,逐步实现人口自由迁徙。这就要求积极推进城乡配 套改革,推进体制创新,逐步建立有利于改变城乡二元分治结构的体制。 c.农民负担和农村税费改革问题 农民负担问题也是这一时期的敏感问题,本来缴纳皇粮国税,乡统筹村提留、投工投劳 都是农民认可的天经地义的事情。而且国家还有农民向乡村集体经济组织缴纳的三提留五统 筹占上年人均纯收入的比例不能突破 5%的规定。但是在具体的执行中,农民群众的实际负担 要比这重得多,各种名目的乱集资、乱收费、乱摊派简直让群众眼花缭乱,而且愈演愈烈, 因不堪重负死亡的农民也不在少数。 在 1996 年 12 月,中共中央、国务院就下发了一个著名的《关于切实做好减轻农民负担
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工作的决定》的 13 号文件。 《决定》具体地提出了“三减” :减免贫困户的税费负担,减轻乡 镇企业负担,减少乡镇机构和人员的开支;明确提出了“五个严禁” :严禁一切要农民出钱出 物的达标升级活动,严禁在农村搞法律规定之外的集资活动,严禁对农民的一切乱收费、乱 涨价、乱罚款,严禁各种摊派行为,严禁动用专政工具和手段向农民收取钱物;而且提出“两 个加强” :加强领导,实行减轻农民负担党政一把手负责制;加强监督检查,严肃查处加重农 民负担的违法违纪行为。 《决定》特别指出: “从根本上解决农民负担问题,必须坚持深化改 革, 对有些地方进行的负担分流和一些粮食主产区进行的税费改革探索, 可以继续试验。 这 ” 是党中央、国务院,第一次在“红头文件”中,对各地正在进行着的农村税费改革的试验, 公开表明了肯定的意见。 但农村税费改革,与家庭联产承包制不同,后者只涉及到农民内部,前者却它势必深入 到金融、财政、价格、计划、物资、内外贸易等等诸多领域,触及到城乡之间,以及部门之 间,大量的深层利益结构的调整,面临着空前复杂的局面。 经过各方面的共同努力,税费改革工作进展顺利,取得了明显成效。一是农民负担明显 减轻,初步遏制了农村乱收费、乱集资和各种摊派。据有关资料,全国通过实施农村税费改 革后,农民人均负担减负幅度一般都在 30%以上11。二是规范了农村税费制度,确立了以农业 税及附加、农业特产税及附加,以及村内“一事一议”筹资筹劳为主要内容的新的农村税费 制度框架,以法治的办法和规范的分配行为,从制度上初步理顺了国家、集体和农民三者的 分配关系,逐步将农民负担管理纳入法制化、规范化轨道。三是政策更加公开透明。由于将 各项改革政策交给农民,使“每户都有个明白人” ,农民对负担做到了心中有数。四是强化了 民主监督作用。改革后村级集体公益事业实行农民事、农民议、农民管的“一事一议”的管 理制度,促进了村务公开、财务公开工作。五是促进了农村上层建筑变革,加强了农村基层 政权建设。六是密切了干群关系,党和政府在农民群众中的威信进一步提高,有力地促进了 农村的稳定和发展。 d.中国全面取消农业税 农业税作为一种在农村征收,来源于农业并由农民直接承担的税赋,是我国历史上最早 的一个税种。2600 多年里经历了多次大的调整和变化,但未改变农业税作为国家主要税种和 收入来源的地位及作用,新中国成立后,农业税也一直是国家财政收入的重要来源,为支援 社会主义建设和国民经济发展做出了重大贡献。

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吴敬琏 《当代中国经济改革》上海远东出版社

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1950 年,农业税占当时我国财政收入的 39%,但到了 1979 年就降至 5.5% ,进入新世纪 以来,鉴于我国农民农业税负太重的实际,中央在农村税费改革刚刚完成之后,审时度势, 决定从 2006 年起让利于民,在全国范围内全面取消延续 2600 多年的农业税。取消农业税, 不仅能降低农业生产经营成本,提高农业效益和农产品市场竞争力,而且能够调动种粮农民 的积极性,增强粮食综合生产能力,维护国家粮食安全,同时也将把农业农村发展纳入整个 现代化进程,让农民享受现代化成果。可以说这是党中央一系列支农惠农政策的一步步具体 体现。充分体现了新一届中央领导集体对广大农民的关爱、对农村繁荣的关心,对农业发展 的关注。 e.小结 经过 20 多年的改革, 中国农村经济体制和中国农村社会发生了深刻的变化, 具体表现为: 1、废除了高度集中的人民公社体制,确立了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的 双层经营机制。 2、突破了单一的集体所有制,形成了以集体经济为主体、多种经济成份共同发展的农村 所有制结构。 3、取消了长期实行的农产品统购统销制度,形成了以市场调节为主的农产品流通体制。 4、改革了农村税费制度,大大降低了农民的负担。 5、取消了延续 2600 多年的农业税,标志着国家农业财政政策从“多取”向“少取、 多 予”的转变。 6、初步建立了国家对农业的宏观调控方式,从传统的行政手段调控逐步转向以经济和法 律手段为主的调控,初步建立起国家对农业支持、保护和宏观调控的体系。 2.2 制约农村经济发展、农民增收的因素分析 2.2.1 制约农村经济发展的因素 a.农民精神贫困,缺乏竞争意识 人在社会竞争压力中出现短暂性贫困后,他们本能的生存意识让他们容易产生摆脱贫困 的意识,但当这种短暂性贫困转变为长期性贫困时,在一个缺乏竞争的环境里,他们改变生 存的欲望就会逐渐被惰性所取代。物质贫困是可怕的,而精神贫困更可怕。在一些农村地区, 由于长期贫困,少数农民内心空虚,不思进取,对经济发展前景不乐观,产生赌博泛滥,封 建迷信、犯罪率上升等严重社会问题,导致农村经济发展停滞不前。因此,建设社会主义新
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《中国财政》2006 第 2 期.第 1 页 20

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农村,不仅要关注农民的物质文明建设,更应关注农民的精神文明建设。 b.农村教育、科技落后、人才缺乏 农村虽有人才发挥才能的广阔空间,却缺少发展的土壤。由于我国城市集中了绝大部分 人才,而在农村人才却极度匮乏,特别是科技人才几乎是真空。造成农村人才缺乏的原因主 要是落后的农村经济无法支撑农村教育事业的发展,经费短缺,设施落后,师资力量不足, 使农村学生的入学率不高,有一定文化的初高中毕业生又大都进城务工,导致留守农村的农 民综合素质长期得不到提高。农民综合素质低,科技人才缺乏,劳动生产率难以提高,一些 依靠资源优势发展起来的地区,一旦出现资源枯竭时,经济发展就会缺少后劲。因此,建设 社会主义新农村应加强农村基础教育投入,引导人才向农村流动。 c.资源缺乏与农村劳动力转移之间的矛盾 我国“三农”问题最深刻的根源,在于过多的人口与过少的农业资源之间的尖锐矛盾。 我国有将近 13 亿人口,其中 9 亿是农民。每个农民占有的资源,首先是土地资源数量太少, 2004 年我国人均耕地面积只有 1.41 亩13, 而承载的人口过多, 土地报酬递减的趋势十分明显。 其次是水资源拥有量太少,我国人均水资源量只有 2710 立方米,亩均水资源量只有 1770 立 方米14,据我国农业水利专家研究,到 2030 年,我国农业灌溉面积将达到 9 亿亩,用水量将 从现在的 4000 亿立方米增长到 6650 亿立方米。从目前水资源供给现状看,如此大量的农业 水资源供给是不可能的。 土地这一农民赖以养家糊口的资源和作为土地命脉的水资源的不足, 短期内很难让农民富裕起来,如果不能把大量的剩余劳动力转移出去,不论政府在其他方面 采取何种措施,农民的收入水平都难以有很大的提高,他们的生产和生活条件也很难有大的 改善。我国的农业可以养活 13 亿国人,但却不需要由 9 亿农民来支撑它。因此,分离一部人 来从事其他产业发展是相当必要的。解决“三农”问题,根本途径是实现农村剩余劳动力向 非农产业的转移。 d.小农户与大市场的矛盾突出 我国农业经营规模很小,单个农户提供市场的农产品商品量十分有限,小农户的供给和 大市场的需求之间矛盾很大。无序、紊乱的农业生产是农民增收困难的最大症结。由于市场 的缺陷,加之农民把握市场的不成熟性,造成产品与市场的严重脱节,即使有市场前景的农 产品,农民也不知该如何进入市场。对他们而言,进入市场的风险和成本是相当大的。 在如 此脆弱的产业中,政府应采取经济手段和必要的行政手段帮助农民以最小风险进入市场。同

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张晓松《我国人均耕地面积减少到 1.41 亩》 中国吉林网 http://www.chinajilin.com.cn 佚名《水资源利用与保护》 中国环境生态网 www.eedu.drg.cn 2006.1.7 21

2005.3.30

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时,可以根据市场因地制宜的划分农业区域,避免重复生产。 e.农业现代化进程缓慢 近几年全社会对农业的投入越来越多,在沿海发达地区乃至大城市郊区,农业的现代化 的经营形式、现代化的投入、现代化的装备以及现代农产品的推广方面都有很大的发展。但 是广大中西部地区、包括贫困地区,缺乏现代农业的技术、理念、观念。没有用先进的科学 技术武装、装备农业,缺少产业化,农业结构不合理,再加上农村基础设施建设落后,仍停 留在传统农业阶段,严重制约了农村经济发展。因此,在新农村建设中,政府应加大对农村 的投入力度,引导传统农业迈向现代化。 f.农村公共产品供给严重短缺 目前,我国农村公共产品的供给,不仅表现为总量上的严重短缺,而且供需结构失调。 农村公共产品的不足,实际上反映了国家在分配上的不公平,不仅使农民不能与城市居民一 样享受政府提供的公共福利,而且阻碍了农产品在更大范围的交流,抑制了农业生产资料和 工业品在农村地区的流通。多年来,农业基建投资始终偏低,财政的支农支出徘徊不前,加 上农村经济发展缓慢,乡镇企业效益低下,大部分农户收入较低,缺乏资金等原因,加剧了 全国农村地区公共产品供给不足的严重性,农民急需的大型水利灌溉等基础设施,环境保护、 教育、卫生、交通通信、社会保障等方面的供给严重缺乏。建设社会主义新农村,必须采取 积极有效的措施,加大农村公共产品投入,促进农业可持续发展。 g.乡村治理结构不合理 财力不足是长期以来困扰基层政权的突出问题,特别是农村税费改革后,乡镇财政收入 大大减少,再加上中央财政转移支付不足15,不能弥补乡村财政因改革带来的收支缺口。在乡 村两级收入规模缩小、支出又有很大刚性的情况下,为了弥补因税改带来的损失,一些地方 将会擅自提高各种其它收费。所以如果不从根本上改变我国现行的乡村治理结构,针对农民 群众的各种税负极有可能反弹,农民减负取得的成果也会因为重新抬头的各种变相的农民负 担所湮没。因为矛盾的主要根源是,我国基层政权机构臃肿,人员众多。每一次机构改革, 都未能使财政负担得以减少,农村出现收费新趋势的情况不能不令人担忧,要想避免黄宗羲 现象16,必须转换基层政府和村民自治组织的职能,完善乡村治理结构,在乡村两级建立起有 效的、真正由农民群众参与的制衡机制。

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据在山西省吕梁市方山县的调查,一个乡的转移支付资金一年只有几万元,落实到村里更少,有的村一年只有四、五百 元。 16 黄宗羲现象:在中国历史上,税费改革不止一次,但由于当时社会政治环境的局限性,每次税费改革后,农民负担在下 降一段时间后又涨到一个比改革前更高的水平。后人称这一现象为“黄宗羲现象” 。 22

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2.2.2 制约农民收入增长的因素 a.农民自身素质是制约农民收入的主要因素 农民素质与农民收入一般是一种正比例关系。农民文化程度越高,户均收入也越多;农 民文化程度指数越大,地区农民人均收入也越高。具有较高文化程度的农民,比较容易学习 和掌握农业科技知识,对农业机械操作熟练程度高,相应地其农业劳动生产率也能达到较高 水平;文化程度高的农民,商品意识强,择业门路广,容易为非农产业吸纳,因而来自二、 三产业的收入也多。当前,我国农民思想观念比较陈旧,小富即安;市场意识淡薄,商品意 识不强,大部分农民在经营上随大流,陷入了“什么赚钱种什么,种出什么都赔钱”的怪圈, 找不到增收的门路;平均受教育年限短,文化科技素质偏低,致使科技对农业的转化和贡献 率低,许多农业科技成果得不到有效的应用和推广,农村劳动力转移就业困难,已成为制约 农民收入增长的关键因素。建设社会主义新农村,必须提高农民综合素质,促进农民增收。 b.农村市场体系还不健全 农村的市场体系还很不健全,市场信息化程度低,农产品和农业生产资源产销之间的联 系不够通畅,流通环节多,中间流失大,生产者和消费者得到的好处少,市场调节能力差, 时常出现某些农产品积压和短缺并存的现象,有的地方为了局部利益随意封锁市场,地方保 护主义严重,引起某些农产品的购销大战,造成市场很不稳定,使农民无所适从。农村消费 市场的限制,为低廉的假冒伪劣产品提供了广阔的市场。特别是农业生产必需的种子、化肥、 农机等假劣产品的出现,更是直接导致农民受损,阻碍了农村经济的发展。建设社会主义新 农村,需要进一步改革农产品和农业生产资料的流通体制,加快市场体系的建设,加快供销 体制的改革。 c.农业结构不合理,结构调整缓慢 我国农业结构不合理,仍存在“三大三小”问题,表现在:一是在种植业结构中,粮田 面积大,经济作物面积小。以 2005 年山西省吕梁市为例,据统计,全市粮食作物播种面积 323.68 千公顷,经济作物播种面积(油料、蔬菜、瓜果、棉花、药材)为 70.55 千公顷,两 者之比为 8:2。然而,近几年粮食产量上去了,市场价格却下来了,加上国家为减轻财政负 担一再调低保护价和定购价,农民种粮的收入出现了负增长。二是在农业内部结构中,种植 业比例大,林牧渔比例小。三是在农村经济结构中,一、二、三产业占农村社会总产值的比 重分别为 55%、39%和 6%。目前农民收入中来自传统种养业的比例占 60%—70% ,来自第二、 三产业及其他收入较少,造成农民收入随农业生产的波动而波动,一旦农业歉收或价格下降, 农民收入就锐减。建设社会主义新农村,应大力调整农业结构,促使农民增收。
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d.农业生产集约化程度低,经营性收入难以持续增长 农村人口多,耕地少,决定了农业生产经营难以采用规模化的现代耕作手段,播种、管 理、收获各个环节有的仍处于一家一户分散生产,而且优质品种更新率低,推广面积小,商 品率低,形不成规模,产品附加值低,多为初级产品,很难使价格上去,难以获得社会平均 利润率。生产单位规模不经济、农业投入能力差、技术落后、劳动生产率低、投入产出水平 低的状况仍然没有很好解决,农民资本扩张和膨胀发展的能力十分有限,农业生产仍然没走 上良性循环。 农民收入主要由工资性收入、经营性收入和财产转移性收入三部分构成。从这三项收入 变化看,工资性收入和财产转移性收入虽然有所减缓,但仍保持一定速度的增长,而经营性 收入增长却持续放慢甚至下降,主要原因是农产品产量供给相对过剩、价格持续下降、劳动 成本较高,家庭经营费用增加。农业经营性收入增长缓慢,是农民收入水平难以提高的主要 因素。建设社会主义新农村,应提高农业生产集约化程度,促进农民收入增长。 e.农业发展环境有待于完善,有关政策有待放宽 近几年农产品普遍过剩,农民增产不增收的问题十分突出。究其原因,农业发展环境恶 劣和有关政策的负保护效应不可低估。由于缺乏可靠的市场信息和通畅的流通渠道,农民饱 尝“一哄而上、一哄而下”的苦果。另外,土地贫瘠化、农产品科技含量低、农村基层组织 日益削弱等问题都可以从工农不平等的政策取向中找到根源。长期以来,我国推行工业倾斜 发展战略,通过工农业产品价格“剪刀差”的形式,从农业和农民手中取得了大量的资本积 累,导致农业生产部门的比较利益偏低,农副产品价格与农用生产资料价格的变动矛盾导致 农业生产成本上升,工农产品比价不合理致使农业生产投入大,效益低,农民收入低。建设 社会主义新农村,必须改善和调整现行政策,实行以工哺农,以城促乡。 2.3 新农村建设亟需解决的问题的调查 农民是新农村建设的主体,对于社会主义新农村建设,农民群众最关心什么,笔者就此 问题设计了专门的《新农村建设问卷调查表》 (见表 2-3-1)进行调查和分析,目的是找出社 会主义新农村建设的着力点,把政府的引导和农民的愿望有机结合起来,探索财政如何支持 社会主义新农村建设,解决农民最关心、最急迫、最受益的事情。 2.3.1 调查样本取样描述 调查样本为山西省吕梁市经济条件较好的孝义市和比较贫穷的方山县的 2 个乡(镇) 、10 个村庄共 180 户农民。 a.调查县市简介
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表 2-3-1 新农村建设问卷调查表 县(市)别: 乡镇:
问题 1、您对新农村建设内容是否了解? 2、改变家乡面貌您是否愿意出钱出力? 3、您对新农村建设是否充满信心? 4、您认为新农村建设中需要突出解决的问题是哪一项? (1)住房 (2)修路 (3)吃水 (4)通电 (5)电话通讯 (6)电视广播 (7)上学 (8)看病 (9)外出打工 (10)村容村貌 (11)养老问题 (12)移民搬迁 (13)文化娱乐 (14)其它 5、您认为新农村建设财政应如何支持?

村:
是 否

6、您认为新农村建设的关键是什么?

7、新农村建设您有何好的建议?

注:新农村建设调查表应注意调查广度,每个县至少 100 户。

孝义市位于山西省晋中盆地西南隅, 总人口 40 万, 农业人口 29.9 万人, 15 个乡、 辖 镇、 街道办,379 个行政村,国土面积 945.8 平方公里,耕地面积 51.3 万亩,丘陵、山区占市域 总面积的 61%。境内有丰富的煤、铁、铝资源。2005 年全市财政收入 176173 万元,农民人均 纯收入 3817 元。 方山县地处晋西北黄土丘陵沟壑区,历史上土地贫脊,十年九旱,农业生产条件落后,
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粮食产量低而不稳,全县 41 万亩耕地,平均亩产不过百斤。全县辖 5 镇 2 乡,169 个行政村, 218 个自然村,总人口 13.8 万人,农业人口 11.6 万人,全县 2005 年财政收入 6023 万元, 农民人均纯收入 1006 元。 b.调查问卷设计内容 调查问卷共设计了七个方面的内容,调查了解农民对新农村建设的认识和想法。 第一类为判断题,共有三个问题。一是您对新农村建设内容是否了解?二是改变家乡面 貌您是否愿意出钱出力?三是您对新农村建设是否充满信心? 第二类为选择题, 您认为新农村建设中需要突出解决的问题是哪一项?要求对所列 14 个 选项进行选择,可以单选也可复选。 第三类为问答题。 也有三个问题,一是您认为新农村建设财政应如何支持?二是您认为 新农村建设的关键是什么?三是新农村建设您有何好的建议? c.样本有效性分析 在孝义市共发放问卷 120 份,收回 102 份,其中有效答卷 100 份;在方山县共发放问卷 100 份,收回 80 份,其中有效答卷 64 份。两县市农民在判断题和选择题上都进行了作答, 但对问答题有不少人选择了放弃。 2.3.2 问卷调查结果 问卷调查结果详见表 2-3-2、表 2-3-3 表 2-3-2 新农村建设判断题调查情况表 调 查 对新农村建设内容了 县别 合计 方山县 孝义市 户数 户数 164 64 100 159 59 100
解的 为改变家乡面貌愿意出钱出 力的 对新农村建设充满信 心的

比例% 96.95 92.19 100

户数 164 64 100

比例% 100 100 100

户数 160 62 98

比例% 97.56 96.88 98

在对“您认为新农村建设财政应如何支持”问题的回答中,代表性的观点有: “建议财政 资金直接补助到村、 到农户” 、 “新农村建设财政拿钱、 农民出力” 、 “兴建企业帮助群众就业” 、 “加强财政资金的使用监督”“低息贷款给农民”“财政财务应公开、透明”“以规划定预 、 、 、 算、以预算定扶持”等。
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表 2-3-3 新农村建设中需要突出解决问题调查表
方山 内容 住房 修路 吃水 通电 电话通讯 电视广播 上学 看病 外出打工 村容村貌 养老问题 移民搬迁 文化娱乐 其它 户数 19 39 17 14 12 15 51 43 11 41 38 14 38 6 比例(%) 29.69 60.94 26.56 21.88 18.75 23.44 79.69 67.19 17.19 64.06 59.38 21.88 59.38 9.38 户数 30 52 37 5 3 1 31 38 0 34 36 1 43 0 孝义 比例(%) 30 52 37 5 3 1 31 38 0 34 36 1 43 0 户数 49 91 54 19 15 16 82 81 11 75 74 15 81 6 合计 比例 29.88 55.49 32.93 11.59 9.15 9.76 50.00 49.39 6.71 45.73 45.12 9.15 49.39 3.66 7 1 6 8 10 9 2 3 11 4 5 10 3 12 排序

在对“您认为新农村建设的关键是什么”问题的回答中,代表性的观点有: “关键是选好 带头人和选好工作的切入点”“关键在于提高村民的总体素质”“学习外地的先进经验、典 、 、 型引路”“各项政策能落到实处”等。 、 在对“新农村建设您有何好的建议”问题的回答中,代表性的观点有: “广泛宣传党的政 策、让群众更多地了解、参与进来”“统一规划、统一建设”“在农村建立科技服务体系” 、 、 、 “搞好农村文化建设”“好班子、好路子、好点子”等。 、 2.3.3 调查结果分析 调查问卷结果显示:有 97%的农民拥护政府进行新农村建设,迫切希望改变农村面貌, 所有的农民都愿意为家乡新农村建设出钱出力,97%的农民对新农村建设充满信心。 通过调查分析,可以看出,当前农村应着重抓好以下几方面的事情: a.基础设施建设

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通过对调查表的分析, 发现群众首先关心的依然是修路这种基础设施建设, 平均有 55.49% 的群众建议新农村建设应先修路,在方山县选修路的 60.94%、孝义市占 52%。反映出在经济 发达和欠发达地区群众对“行”的问题都给予高度关注。 b.农村教育 通过调查,发现农村教育排在了第二位。平均有 50%的群众选择新农村建设应突出教育 问题(其中:方山县 79.69%、孝义市 31%) 。这充分说明了农民群众还是希望通过教育这种渠 道改变下一代的命运,符合中国人重视教育的心理。 c.农村医疗和文化娱乐 排在第三位的分别是看病和文化娱乐,都占到调查总人数的 49.39%。这一方面反映了现 在农村群众看不起病、 “因病致贫”的问题相当突出;另一方面反映了群众在解决温饱后对文 化娱乐的渴求。 d.村容村貌 排在第四位的是村容村貌,占到调查户数的 45.73%。近年来,农民的生活水平有了较大 提高,但农村卫生环境脏、乱、差的现象确实严重,特别是农村厕所基本上没有进行无害化 处理,朝天粪坑到处可见,人畜共院,蚊蝇滋生,严重污染农村环境;改水改厕改圈任务还 很艰巨。 e.农村养老保障 排在第五位的是养老问题,占到调查户数的 45.12%(其中方山县为 59.38%、孝义市为 36%) 。在农村老年农民是依靠家庭保障度过晚年的,通常由家庭中已成家自立门户的子女为 老人提供吃、穿、用等日常生活费用,老人的疾病治疗费用一般也由子女分摊。 f.其它 通过对调查表的分析,发现群众对上述五个问题给予了很大重视,平均关注率在 45%以 上,这应该是我们在新农村建设中须着重解决的问题。对其余几项的排队情况依次是:吃水 32.93%、住房 29.88%、通电 11.59%、广播电视 9.76%、电话通讯 9.15%、移民搬迁 9.15%、 外出打工 6.71%、其它 3.66%。可以看出,通过近几年在农村开展的人畜饮水解困工程、村村 通广播电视工程、移民搬迁工程、培训农村劳动力外出就业的“阳光工程”的实施,这些问 题已经得到极大的缓解,今后只要进一步加以巩固即可。 总之,通过调查,我觉得现阶段开展新农村建设,要想不搞成政绩工程,不搞成形式主 义,不加重乡村和农民负担,为老百姓实实在在做点事情,首先必须有很强的政策观念,要 在农村中多做宣传,多调查研究,制定切实可行的新农村建设规划,切不可“一刀切” ;其次
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工作方法也要得当,把农民的利益放在首位。充分尊重农民意愿,从农民最关心、要求最急 迫、受益最直接的事情做起,从农民最积极、干部最主动、条件最成熟的村子抓起,使新农 村建设真正成为民心工程、德政工程,而不是政绩工程、形象工程。

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3 国外财政支持农村发展的借鉴
财政与农业的关系在西方发达国家经历了从农业获取积累、向农业回报、逐渐减少补贴 三个阶段。目前,大多数发达国家都已进入第三阶段,而我国作为发展中国家,正处于向农 业回报的阶段。参考借鉴这一阶段国外对农村发展的政策支持对我国现阶段开展的社会主义 新农村建设大有裨益。 3.1 发达国家政府财政支农政策及其借鉴 3.1.1 发达国家政府财政支农项目的选择 一般来讲,发达国家政府财政主要扶持社会效益较高而经济效益较低的农业项目,如农 业科学研究、先进农业技术推广和农业教育等。作为宏观调控手段,发达国家政府财政也扶 持一些有助于实现宏观目标和符合宏观调控导向的农业项目。具体可分为以下几类: a. 有利于土地集中和扩大农户经营规模的项目 一些国家政府为了提高农业劳动生产率,降低农产品生产成本,增强农产品的市场竞争 力,通过财政补助等手段来促进土地集中,旨在扩大农户的经营规模,推动农业一体化经营 发展的项目。农业一体化是农业现代化的必然产物,是实现农业现代化的组织载体,因此, 许多国家通过政府财政扶持农业一体化项目来加快农业现代化的进程。 b. 有利于可持续发展的项目 农业的可持续发展要求在发展农业的同时,必须做到自然资源的合理开发利用和环境保 护相协调,使农业的发展建立在资源的可持续利用和良好的生态环境基础上。为了达到这一 公益性较强的宏观目的,许多国家通过政府财政来支持有利于可持续发展的农业项目。 c. 促进相对落后地区经济发展的项目 为了缩减发达地区与相对落后地区之间的经济差距,维持社会稳定,许多国家通过政府 财政来支持促进相对落后地区经济发展的农业项目。如德国某些贫困地区建立工厂,联邦、 州出 20%的投资,同时帮助这些地区向欧盟申请资金援助,并对贷款实行低息政策。 3.1.2 发达国家政府财政支农政策工具的选择 a. 价格和收入政策工具 价格和收入政策是许多发达国家政府在试图实现控制农产品价格、农产品供给、影响农 产品需求和保障农业生产者收入等农业政策目标时常采用的手段。具体分为两类: (1)市场干预类工具。市场干预类工具是许多发达国家政府在试图实现控制本国农产品 价格与供给的政策目标时所采用的一些财政政策和工具。又可分为两类:旨在控制本国市场 上农产品价格的财政政策和措施;旨在刺激和增加农产品需求的财政政策和措施。
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(2)补贴制度和收入支持政策工具。这类政策工具是许多发达国家政府为了减少政府对 于市场的直接干预而采用的财政支农政策工具,其出发点就是为了平衡农业经营者的收入, 以稳定国内市场和出口竞争的需要。具体包括:针对生产者提供农产品给予的差价补贴;针 对耕种面积和饲养的牲畜数量的补贴;针对农场和农场主的补贴,这类补贴的依据是农场的 规模和市场收入的多少。 b. 农业发展政策或结构政策工具 这类政策工具的目标是提高农业生产率以增加农民收入,具体分为三类: (1)提高农业生产要素质量的财政政策与措施。这主要是指对农业教育—科研—推广体 系的资助。 (2)改善农业生产要素配置效率的财政政策与措施。这是许多国家政府试图提高农业生 产组织结构对经济技术条件变化的适应性的政策工具,主要是:促进土地整合和改善土地利 用的政策;向退出农场经营的农场主提供补偿的农业重组政策。 (3)降低农业生产要素投入成本的财政政策与措施。其目的在于鼓励农民增加农业生产 要素投入,提高农业生产率。 从国外的一些宏观政策及相应的工具中,可以看出,国外对农业的财政支出主要是用在 加快现代化和可持续发展的项目上,同时对贫困地区倾斜;对市场干预和补贴基本都是直接 投入,使农民、农村直接受益。 西方发达国家在向农业回报的阶段,乡村建设运动大多在政府的带动下形成较为完善且 多样化的支持体系,主要包括市场价格支持、收入支持和一般服务支持三大类。市场价格支 持主要指支持性收购(保护价收购)和支持价格,并按照目标价格与实际市场平均价格之差 对农民进行补贴;收入支持指政府直接对农户提供补助;一般服务支持则是指政府为扶持农 业,在基础设施建设、信息服务、农业科研和基础教育等方面进行大量的投资活动。 3.1.3“WTO”政策的利用 我国已进入 WTO 的后过渡期,加入 WTO 要求消除农业保护。在经济全球化和国际贸易 自由化不可逆转的国际环境下,WTO 内各成员国的农业政策都要受到 WTO 理念和规则及其 协议约束。WTO 的农业政策代表世界农业的主流政策。 《农业协议》将农业政策分为农业支 持政策(Surport)和农业保护(Protection)政策两大类。农业支持政策能在不扭曲市场机制 的条件下促进农业的持续发展,称作“绿箱政策” ;农业保护的结果替代和扭曲了市场机制, 称作“黄箱政策” 。WTO 的宗旨是促进自由贸易,消除贸易壁垒,试图通过多边贸易协议加

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以限制甚至消除农业保护。我国已加入 WTO,相应的农业财政政策就应加以调整17。 根据 WTO 的规则和我国加入世贸所做出的承诺,我国在农业补贴方面可以享受的权利 主要有以下几个方面18: a.绿箱政策 WTO农业协议的附件 2 中列出的绿箱政策措施共有 11 项。从理论上讲,所有的绿箱政 策措施我国都可以使用,并且没有上限限制。不过从我国的实际情况出发,有一些是无法实 行的。具体而言,在绿箱政策中,我国可以实行的有:政府的一般服务、食品安全储备、资 源停用(休耕) 、环境保护、农业灾害救济、区域性扶贫等。 (1)政府的一般服务。政府的一般服务是我国农业国内支持的弱项,应当大大加强,也 应当是今后加强绿箱政策投入的重点。1)农业科研、教育、推广、培训;2)病虫害防治;3) 检验服务;4)营销和促销;5)基础设施建设。 (2)食品安全储备。这是我国现在绿箱政策支出的重点之一。 (3) 资源停用和环境保护项目。 我国近年来开始注意和引入这类措施, 如退耕还林 (草) 。 (4)农业灾害救济和地区性扶贫。这是对弱势群体予以特别支持的措施,具有重要的社 会公平与政治稳定意义,也是一个需要持续性加大投入力度的领域。 (5)不挂钩收入补贴。它是一种对农民收入的直接补贴。现在我国也开始使用。如对种 粮农民的直接补贴。 b.黄箱政策 我国现有黄箱补贴空间十分巨大,按我国入世谈判承诺的 8.5%的微量允许水平,我国可 以使用的黄箱支出为 1800 亿元(按 2000 年 21000 亿元计算) 。随着农业的发展和农牧业产值 的增大,可使用的黄箱政策总额也将随之增大。因此,我国在黄箱政策支出方面有足够的空 间,不会受到 WTO 规则的限制。 c.蓝箱政策和出口信贷 从我国的实际情况和具体条件出发,蓝箱政策和出口信贷都难以获得广泛应用。 3.1.4 借鉴意义 a.加大农业的财政投入力度,明确财政支持内容 (1)西方发达国家农业与我国农业处于不同的发展阶段。西方发达国家农业发达,农业 占 GDP 的比重小,农业人口少,农场规模大,自我积累能力强,农村社会保障体系完善,农

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《2004 中国财政发展报告》 ,上海财经大学公共政策研究中心,第 394 页 财政部农业司 《WTO 与国外农业财政政策》 第 31-34 页 32

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业商品化率高,农业生产效率高;而我国农业落后,农业占 GDP 的比重大,农业人口多,农 户经营规模小,农业商品化率低,农户自我积累能力弱,农村社会保障体系尚未建立,农业 生产率低。因此,现阶段我国就需要仿效西方发达国家早期的做法,通过大量的财政补贴和 投入,使我国的农业现代化水平得到提高。 目前,我国正处在由计划经济向市场经济过渡的关键时期,农业不仅要承担自然和市场 的双重风险,而且要为国民经济协调发展提供稳定的物质基础。在市场经济条件下,相对于 其他产业而言,农业是一个弱质产业,没有政府的支持和保护,尤其是财政投入的支持,农 业就难以保持健康发展,而且,我国是一个人多地少的国家,以农户为单位的农业生产规模 小,基础设施严重不足,科技的推广与应用仍处于起步阶段。因此国家对农业的财政投入将 是一项长期的战略任务,如何抓住农业发展的关键环节,进行重点支持,提高财政资金的投 入效益,促进农业和农村经济的更快发展,是财政部门必须解决的重要问题。 (2)现阶段我国农业支持政策的内容主要是:加强有利于农业科研水平和农业抗灾能力 的一般性政府服务;设立结构调整基金专门用于扶植农村产业结构调整;加快以农业产业化 和农村市场信息系统为重点的农业市场体系建设;加强给农民适度的生活保障、保护农民生 产积极性的与生产不挂钩的收入支持;加强以保护农业生产力源泉的农田基本建设(尤其是 水利建设)和环境规划与生态的支持;建立健全农村信息网络系统(特别是供求价格信息和 就业信息) 加强农产品检疫检验技术与质量标准和环境标准的研究, ; 促进绿色农产品的发展; 取消农民进城就业的限制,完善劳动力市场;进一步完善粮食储备调节制度,增加粮食储备 补贴。 b. 选择切实可行的农业财政补贴方式 现阶段我国财政对农业支持和保护水平还比较低,再加上农业在国民经济中所处的地位 突出,弱质特征明显,加大对农业的支持和保护力度,尤其是加大财政对农业的补贴仍然是 一项重要政策。由于价格补贴在我国受到许多限制,而且随着社会主义市场经济的建立和加 入 WTO,我国对农业的支持和保护的重点,应是市场流通领域和农业生产领域并重,现阶段 着重用于农业生产能力的提高方面。因此,除了保留对农民一定的直接收入补贴外,还应增 加科技投入补贴、对农村非农产业如乡镇企业等的补贴和其他收入补贴等。 c.加大对农产品的支持力度,大力发展农产品加工业 (1)WTO 的“绿箱”规则鼓励国家采取经济措施,促进或有利于农产品的生产者发展 生产, “绿箱”补贴要求发展中国家的农产品价格支持率在 10%范围以内,即对于某种农产品 或某一农业生产部门的支持,只要不超过该产品或该部门的生产总值的 10%,就被视为合理
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支持而无须减少承诺。从我国目前农业补贴水平看,对农业的支持总量还达不到 WTO 允许 的范围,要根据我国的财政实力,按照 WTO 规则的要求,用好“绿箱政策” 。可以对某些重 点农业项目给予该产业或该部门总产值 10%的财政援助,以期重点发展一批高经济价值的农 产品生产;启动一系列科技兴农、科技扶贫项目,加强农业设施的基建投资;对国际农产品 市场需求做出中长期预测,调整农业生产结构,依靠政策倾斜,迅速提高那些出口创汇产品 的劳动生产率和规模效应。逐步打破农产品品种全、规模小的模式,增加对农业社会化服务 体系、农产品市场信息体系和农产品质量安全体系的投入。 (2)根据各类农产品在经济和社会中的不同的战略地位,按发挥区域、成本、价格、品 种和质量等比较优势的原则,根据国家财政负担能力,重点支持那些关系国计民生的、具有 成本价格优势的但质量不高的农产品。在支持的方式上,WTO 规则要求市场准入、非关税和 边境措施等行政手段逐步让位于经济手段,农业支持将由法律来保障,并要求各国农业支持 的去向和水平有完全的透明度,因此,我国支持农业应以经济手段和法律手段为主,辅之以 行政手段。目前我国正在大力推进农业产业化,在这个进程中应大力发展农产品加工业,促 进农业生产——加工——销售一体化经营。在发达国家,农产品加工业与农业产值之比大多 在 3∶1 以上,而我国只有 0.5∶1,这说明我国农产品加工业开发潜力巨大,所以我们要调整 税收政策,运用科技手段提高农产品的经济附加值,降低生产和出口成本,增强其在国际农 产品市场的竞争能力,使农业得到持续发展。 d.调整税制结构,减轻农民负担 (1)农业生产环节。一是取消农(牧)业税和农林特产税,规范税制中的收入和扣除项 目,将其并入到所得税、财产税、增值税中,在税率和抵扣形式上给予照顾。二是在农业环 节推广增值税。我们可以借鉴欧美发达国家的经验,将农产品同工业等产业一样纳入增值税 的税种征收,三是将农产品加工品的税率调整为 15%。 (2)出口环节。要依据 WTO 规则和国际惯例许可的全额退税原则,尽快实行增值税条 例规定的出口产品零税率,也就是允许出口产品在产销全过程所缴纳的增值税都给予退税。 e.建立农业培训机制,提高生产人员素质 国外的农业人员培训力度相当大。在中国加入 WTO 之后,政府需要充分运用 WTO 所允 许的措施,加大培训农民的力度,要运用科技手段提高农业经济效益。大力加强农民职业教 育和技术培训,建立多渠道、多层次、多形式的农民技术培训体系,着力提高农民的科技文 化素质,接受新技术的能力和生产技术水平,逐步建立起全面提高农民科学文化素质的农业 教育培训体系。
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3.2 美国农业财政政策 3.2.1 美国农业概况 a.基本情况 美国位于北美洲中部,国土面积 937 万平方公里,2002 年农业用地 4.12 亿公顷,全国 总人口 2.9 亿人,其中农业人口 606.2 万人,占总人口的 2.1%。 美国自然资源丰富,发展农业有着得天独厚的条件。美国是世界最大的农业现代化国家, 其劳动生产率、国民生产总值和对外贸易额高居世界首位。 b.美国农业的特点 (1)农业生产的专业化和区域化。美国农业的专业化程度很高,已形成了玉米带、小麦 带、棉花带等著名的生产带;而且区域化生产程度很高,地区优势明显,畜牧业和种植业平 衡发展。 (2)农业科技方面。美国农业是以工业、商业和新技术为依托,以市场为指导的高科技 含量、高资本投入、低劳动投入的现代农业。其中,农业法为农业研发体系提供了法律保障, 公共和私人农业研发活动相互补充,推动了农业科技进步的发展,健全的农业科技推广体系, 保障了农业科技的普及。 (3)农产品贸易方面 美国是世界上最大的农产品出口国,农产品在世界市场上占有较大份额。大约有 20%的 农产品供出口。2002 年农产品出口总值 555.9 亿美元,占国际农产品贸易总额的 11%。美国 基本上不直接销售初级产品,对农产品精选、加工和包装以后才销售,一般加工产品的价值 比初级产品可提高 1-10 倍。 3.2.2 美国农业财政政策的发展19

美国有着“以农立国”的传统,历来注重农业科技应用,又有着得天独厚的自然条件, 农业一直是国家的重要支柱。政府对农业长期采取支持和保护政策,这使得美国农业在世界 上一直保持强大的竞争力。按照美国农业政策的发展历程,大致可划分为以下三个阶段: a.20 世纪 30-80 年代的农业政策 《1933 年农业调整法》奠定了美国现代农业支持政策的基础,为全面干预农业、控制农 业生产起到了积极的作用。具体措施有:政府每年都根据本年度内农产品的产量、消费量和 期末库存量,对下一年度的市场需求及气候进行预测,在此基础上制定下一年度的“农产品 计划” ,并确定主要农产品的生产;政府与农场主签订合同,通过“无追索权贷款”具体执行
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财政部农业司 《WTO 与国外农业财政政策》 第 47 页-57 页 35

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农产品价格与收入支持政策。基本内容有 4 个方面: (1)按“农产品计划”限制“主要农产品”的播种面积。 (2)对合同面积内生产的农产品实行价格支持; (3)由商品信贷公司建立政府的剩余农产品储备,以调节市场的供求。 (4)政府积极拓展农产品海外市场,扩大世界市场对美国农产品的需求。 在《1933 年农业调整法》的基础上,于 1946 年、1949 年、1954 年、1973 年对农产品收 入与价格支持政策体系进行了修改、补充与强化,对稳定发展国内农业起到了重要作用。 b.20 世纪 90 年代农业财政政策 20 世纪 90 年代以来,美国对国内农业财政支持一直居高不下,在 1995 年—2001 年 7 年 间,美国对国内的支持量都大致在 624 亿美元左右。其中黄箱增长最快,而蓝箱和微量支持 都有所减少。这一期间,美国的农业政策主要是从直接干预转向市场机制,政府仅针对市场 失灵问题进行调节。主要反映在《1990 年农业法》和《1996 年农业法》中,前者只是向农业 自由生产体制迈出一小步,而后者却是美国农业政策改革的一个里程碑,主要采取了以下几 方面的改革: (1)提出了用 7 年时间使美国农业过渡到完全的市场经济。 (2)设立了一种生产灵活性合同补贴来代替价格支持补贴。合同中规定了补贴额的分配 比例,每年先按照比例将补贴额分配给各种作物,然后根据各个合同农场的补贴额分配给各 个农场,对每个农场实行灵活性的合同补贴。 (3)政府取消了对农作物耕种面积的限制,完全放开农业生产。 (4)保留了无追索权贷款政策,在方法上有所创新。 c.2002 年美国农业政策 长期以来,美国农业战略目标的核心内容是通过政府补贴、贷款扶持、市场扩张、调节 供应、支持生产与科技推广等政策措施,对农产品价格和农民收入实施保护,以避免和抑制 由于农产品的全面过剩而可能导致的农业危机,保障农业健康发展。这是美国农业政策的主 要内容和施政重心,集中体现在《2002 年农业法》中。具体创新主要体现在以下几个方面: (1)扩大了农业支持范围,包括支付水平和支付基础都有所扩大。 (2)建立了一种对收入的自动反应机制,即在收入提高时减少支持量,在收入降低时增 加支持量。 (3)加强了对新兴市场的研究力度和开拓力度。 (4)从立法的角度保证农民获得农业加工品附加值中的一部分。
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(5)加强了对基础设施的投入。主要包括乡村的基础设施、投资资金筹措以及水资源计 划等内容。 3.2.3 美国农业财政政策的借鉴

美国是世界农业最为发达的国家之一,但美国农业发展到今天,也同样经历了一个由不 发达到发达的过程。在不同的历史时期,美国政府制定了不同的农业财政政策,促进农业发 展。虽然农业财政政策在不断变化,但都有一个共同特点,就是美国政府运用财政政策和金 融政策对农业给予了有力的保护和支持。 美国是世界上最有影响力的国家之一,它的农业政策对各国都有或多或少的影响,美国 的农业财政政策对我国的农业同样有很强的启示作用,通过学习美国农业法,制定适合我国 国情的农业保护政策,增加农民收入,提高我国的农产品竞争力。 美国在如下几方面的农业支持政策值得我们借鉴: a.增加对农业的国内支持,并在支持方式上以收入支持为主。 我国现有的对农业的支持力度远远不能满足农业发展的需要,要尽快提高农业的支持总 量和支持比重,逐步改善我国现有的价格支持方式,充分利用 WTO 农业协议,将价格支持转 变为收入支持,使现有支持政策向绿箱政策转变。 b.加大对农业科研、技术推广和农业教育设施建设的投入。 美国的“农业教育、科研和推广体系”举世闻名。科研对农业的发展起着巨大的推动作 用。而我国农业的教、科、研结合不紧密,研发经费不足,农业科技成果转化推广慢,极大 地制约着农业的发展。应借鉴美国经验,加大对这方面的支持力度。 c.从支持农业生产到支持农业生产和流通领域并重。 上世纪 20—30 年代,美国财政政策重点支持农业生产,主要投入与农业发展密切相关的 交通、水利、教育等方面,结果导致农业生产能力迅猛提高的同时农产品大量过剩。30 年代 以后,美国政府把支持重点由生产领域转到了流通领域,并取得了成功。我国可以仿效美国 的农业政策,在支持农业生产方面,主要支持农业的道路交通、水利灌溉、农业教育、科研 推广等;在流通领域、对农产品实行价格保护和加速农产品的市场购销及调剂运作。 d.建立健全农业支持与保护的法律体系 我国农业的政策法规,很多是以文件和条例出现的,大都只具有指导意义,可操作性不 强。应参考美国的做法,分阶段建立完善的、量化的、易操作的法律法规,以法律条文规定 农业政策,用法律手段保护和支持农业,为我国农业加快发展提供有力保障。 3.3 韩国新村运动及启示
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3.3.1 韩国新村运动的背景 韩国是农村现代化事业卓有成效的一个国家。韩国总人口 4764 万,国土面积 9.95 万平 方公里,耕地面积 195 万公顷,约占国土面积的 22%。韩国在摆脱日本殖民统治后也进行了 成功的土地改革,使韩国农业得到了恢复,1950—1961 年间,稻谷产量年递增 5.1%,韩国粮 食自给率达到 85%。20 世纪 60 年代,韩国启动了“出口导向”的工业化战略,韩国工业化 和城市化的步伐大大加快。 随着工业化的进程, 农业在韩国经济中所占的比重越来越小, 2000 年,农业总产值占国民总产值的 3.9%。 韩国经济依靠出口导向型的发展模式,取得了成功。同时,韩国政府自 1962—1971 年实 施了两个经济发展 5 年计划,重点扶持产业发展和扩大出口,但在此期间工农业发展严重失 调,工农业发展速度之差从 2.5 个百分点扩大到 8 个百分点。城市居民和农民的年均收入也 拉大了差距,导致农村人口的大批流动,并带来了诸多城市社会难题。而部分农村地区的农 业濒临崩溃。由于政府忽视了农业的发展,粮食和供应加工业的原料严重不足,在 60 年代, 政府收购农民的大米和小麦的价格只有市场价格的 75%。 同城市相比, 韩国的农村在 20 世纪 60 年代,农民收入低,生活艰苦,居住简陋。城乡收入的巨大差距,吸引大量青壮年农民进 城。面对城乡之间巨大的发展差距,韩国政府在 20 世纪 70 年代初把农村开发列为国家发展 战略,开展了轰轰烈烈的“新村运动” 。 “新村运动”的实质就是振奋国民精神,提高国民素质,培养国民的上进心,冲破贫穷 与灰心丧气的过去,积极投身以增加收入、提高生活质量为目的的社会改革和经济开发运动。 “新村运动”的重点在于“精神启发” ,始终将“勤勉、自助、合作”作为一种民族精神加以 启迪,唤醒国民,克服小农固有的懒散、易于满足的陋习,培养勤俭节约、主动自助、相互 信任、相互帮助的良好社会风尚。 3.3.2 新农村运动的主要阶段20 韩国新村运动开展 30 年,取得了超出预期的效果,实现了一个发展中国家跨越式、超常 规发展的模式。 a.基础建设阶段(1971—1973 年) 这一阶段的目标是改善农民居住条件,如改善厨房、屋顶、厕所,修筑围墙、公路、公 用洗衣场,改良作物、蔬果、畜禽品种等。自 1970 年冬季开始,政府无偿提供水泥、钢筋等 物质,激发农民自主建设新农村的积极性、创造性和勤勉、自助、协同精神。由中央内务部 直接领导和组织实施,建立了全国性组织“新村运动中央协议会” ,形成了自上而下的全国性
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吴敬学 《韩国的新村运动》 www.xinhuanet.com 2006.1.16 38

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网络,同时建立新村运动中央研修院,培养大批新村指导员。新村运动经过基础建设阶段, 初步改变了农村的生活居住条件,调动了广大农民立足家乡、建设家乡的积极性,妇女也开 始参与各种社会活动。 b.扩散阶段(1974—1976 年) 新村运动迅速向城镇扩大,成为全国性的现代化建设活动。原来划分的自立村,根据村 民的收入情况改划为福利村。新村建设的重点从改善农民居住生活条件发展为居住环境和生 活质量的改善和提高,修建村民会馆和自来水设施,以及生产公用设施,新建住房,发展多 种经营。政府对新村指导员、国家各级公务员、社会各界负责人分批进行了新村教育;对卓 有成就的农村提供贷款,并在各方面提供优惠政策;动员理工科大学和科研院所的教师、科 技人员轮流到农村巡回讲授和推广科技文化知识和技术。在这一阶段,农民收入大幅度提高, 农业连年实现了丰收。 c.充实和提高阶段(1977—1980 年) 这一期间,随着城乡差距的逐步缩小,社区经济的开发日趋红火,政府推进新村运动的 工作重点放在鼓励发展畜牧业、农产品加工业和特产农业,积极推动农村保险业的发展。同 时,为推动乡村文化的建设与发展,为广大农村提供各种建材,支援农村的文化住宅和农工 开发区建设。期间,因国内政局动荡,新村运动受到种种批评和责难。经过调整,新村运动 从政府主导的“下乡式运动”转变为民间自发,更加注重活动内涵、发展规律和社会实效的 群众活动。 d.国民自发运动阶段(1981—1988 年) 在这一阶段,政府大幅度调整新村运动的政策与措施,建立和完善全国性新村运动民间 组织,培训和信息、宣传工作改由民间组织承担。政府只是通过制定规划、协调、服务,以 及提供一些财政、物质、技术和服务等支持,着重调整农业结构,进一步发展多种经营,大 力发展农村金融业、流通业,改善农村生活环境和文化环境,继续提高农民收入等。农村居 民普遍认为,他们的经济收入和生活水平已接近城市居民的生活水准。 e.自我发展阶段(1988 年以后) 随着韩国经济的快速发展,繁荣气象从城市开始逐步向四周农村扩散,新村运动也带有 鲜明的社区文明建设与经济开发特征。政府倡导全体公民自觉抵制各种社会不良现象,并致 力于国民伦理道德建设、共同体意识教育和民主与法制教育。同时,积极推动城乡流通业的 发展。新村运动在转变为国民自我发展阶段以后,为在运动初期启动农村经济、文化活动而 建立的政府机构、活动内容和形式逐步弱化,而具有客观生存与发展规律,有助于农村经济、
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文化发展的机构、活动内容和形式,如农业科技、推广、培训组织,农村教育机构、农协、 流通、农村综合开发、农村经济研究等组织机构应运而生,并在不断优化其结构中生机昂然 地传承着新村运动的精神和理念,发挥着应有的作用。 通过 20 年的努力, “新村运动”取得了令人瞩目的成果,韩国国民的整体素质大幅提高, 实现了经济起飞,城乡发展的差距大为缩小。根据世界银行 1995 年《世界发展报告》和韩国 政府的统计资料显示, 1993 年韩国 GNP 达 7660 美元, 农村居民人均收入达到城市居民的 95%, 农村居民的恩格尔系数为 21%,韩国已经达到中等发达国家的水平。 进入 21 世纪后,韩国的“新村运动”又进入了第三个阶段,运动初期由政府提倡、督导, 带有很强的“官办”性质,目前完全变成了一个全民参与的民间社会运动,并提出了新世纪 的更高的发展目标。 3.3.3 韩国新村运动的借鉴 a.在建设内容上,以改善农民基本生活条件设施为起点和主要内容,容易引起广大农民 的共鸣和调动农民立足家乡、建设家乡的积极性。在农民基本生活条件改善后,其内容逐步 扩展到农业生产和流通领域,为从整体上解决农业和农村问题奠定基础。 b.在组织方式上,在政府履行好规划、协调和服务职能的前提下,以政府引导和投入为 主,并辅之以切合实际的宣传教育,动员社会各界广泛参与。 c.在建设的主体上,明确农民的主体地位,注重培养农民自立、自强、勤勉、自助、协 同的精神和意识,树立“立足家乡、改变家乡面貌”的信心。 d.在推动手段上,韩国在新村建设中,使用行政强制推动手段,而且千房一面,考虑劳 动力、人口转移因素不够。我国在新农村建设中要吸取教训,要充分尊重农民意愿,以人为 本,因地制宜,分别对待。 e.在社会环境上,为推进新农村建设,政府应努力创造良好的社会环境,积极倡导、扶 持、示范,并在财政上给予大力支持,但政府又不能大包大揽,以避免抑制和抵消农民自发、 自助、协同的创造性。 f.在道路选择上,搞农村建设必须充分结合本国农业、农村、农民的发展特点、规律,走 符合国情的新农村建设道路,注重工农业之间、城乡之间、区域之间均衡发展,努力防止生 态环境恶化。

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4.公共财政支持建设社会主义新农村的基本思路和具体措施
公共财政既是一个经济范畴,也是一个政治范畴。健全和完善社会主义市场经济下的公 共财政,大力支持社会主义新农村建设,具有重大的政治、经济和社会意义。现阶段,我们 的思想必须统一到让公共财政的阳光普照到广大的农村地区这一思路上来。 建设社会主义新农村是中国现代化进程中的重大历史任务,同时也是一项艰巨复杂的系 统工程,是一个需要随着农村领域的经济、政治、文化的发展而不断推进的很长的历史过程。 在这一过程中,需要解决的问题和难题也很多,政府需要有所作为。 4.1 新农村建设的财政政策驱动 当前,我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段,在政府财力方面已初步具备 了加大对农业和农村支持保护的条件和能力,这就需要在充分借鉴国内外农村建设的成功经 验基础上,采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理的制度安排,实现城乡和农村经济 社会的协调发展。 4.1.1 构建合理完善的地方财政体制 1994 年中国的财税体制改革,突破了按照行政隶属关系组织财政收入的老框架和“分灶 吃饭”的包干体制,初步搭建了中央政府和以省级政府为代表的“地方政府”之间以“分税 制”为基础的分级财政体制框架,初步建立了与社会主义市场经济相适应的公共财政框架。 但是由于种种制约条件,在 1994 年实施分税制的过程中,省以下分税分级体制的建设几 乎没有实质性的进展,当时的体制对于如何增强中央和上级政府的财力比较关注,而对于是 否应该相应增加中央和上级政府的义务关注不够。结果,中央和上级政府把钱拿走了,但是 办事情的责任却仍然压在基层政府。 根据财权和事权对等的原则, 在中央和上级政府将钱 “分” 走了以后,供应公共物品的责任也应带走一部分。也就是说中央和省财政应在农村基础设施、 文化、教育、卫生、社会保障事业投入方面承担大头。并相应减少或取消要求县、乡配套的 资金数量。只有这样才能有效缓解“财权重心上移、事权重心下移” ,县乡基层财政困难等突 出问题。 构建我国分税分级公共财政改革的大思路是: a.按照建立公共财政框架的方向,纠正财政支出中的“越位”和“缺位”现象。基层政 府应加大对农村公共产品和公共服务的供给力度和水平,尽快退出竞争性领域。 b.适度简化政府层级和财政层级。现行以行政为主导的财政体制,本身就是公共财政的 最大障碍,政府财政的公共程度不仅取决于财力,更大程度上取决于财政体制本身。我国宪

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法明确规定中国政府为五级政府,而按照财政管理体制一级政府又有一级财政,而且税制结 构不合理,如果按照“分税种形成不同层级政府收入”的原则,首先在基层看不到出路,乡 镇一级没有大宗稳定收入来源,特别是在停征农业特产税和农业税之后,更是如此。考虑到 1994 年以来省以下四级分税“无解”的难题和市场经济国家的经验,可以减少政府层级,把 乡镇政府变为县级政府的派出机构。同时应该虚化地级市,尽快实行省管县财政体制。按照 “一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”21的原 则构建完整的多级财政。 c.改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。中央政府选择转移支付模式主要应考 虑调控目标、行政管理体制、财政资金状况和区域经济差距的发展趋势等因素。改进中央指 导下的地方“对口支援”横向转移支付模式。在中央和省级财力允许的条件下,应尽可能地 加大对县乡的转移支付力度,突出转移支付资金投放重点,提高资金使用效率;要调整财政 支出结构,在农村公共物品供给不足的情况下,县乡两级财政在安排财政支出时,应集中扶 持农村基础设施建设、农村教育、卫生、社会保障等方面。 从近期看,为了稳定基层政权,应把地方公共财力重点向村一级倾斜,加大村级转移支 付力度,确保村干部报酬按月兑现,并保障村级必不可少的行政经费开支,以便为农民生产 生活创造一个稳定的环境。在条件许可的地方,可把村干部工资纳入当地财政管理。山西省 吕梁市中阳县就针对村干部补助标准低,一些村庄无人担任村支书、主任的实际情况,政府 决定从 2006 年起,对全县百余名村官实行财政补贴,这种做法对于加强农村基层组织建设, 稳定农村干部队伍,调动农村干部工作积极性、减轻农民负担将起到很大的促进作用。 长远来看,乡村配套改革,一是各村落实自治法,村自治组织直接对县。各乡镇范围内 的各村选出代表,联合组成合作社理事会直接行使职权,控制乡一级的信用社、供销社、粮 站、农机站等涉农部门、决定其收费和服务;二是镇改建为自治政府,其自治权和村民自治 “村庄是生产性的” ,要真正体现“村民自治” 的权利是相等的,镇不得剥夺有自治权的村22。 的核心价值,即让农民自由、自主、自治的活动,不断提高农民自我发展的能力。 4.1.2 加大财政投入力度,提高农村公共产品供给水平 从国民待遇来说,农村居民应该享受与城市居民无差别的公共产品和公共服务。由于农 业是国民经济基础产业和弱质产业,加之农民是低收入低积累的弱势群体,因此,农村公共 产品和准公共产品的范围界定相对城市来讲要宽一些。从农村发展的现实情况看,由政府公

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贾康、白景明《县乡财政解困与财政体制创新》《经济研究》 , ,2002.2,第 3 页 张晓山《农村改革与发展面临的新形势》www.xinhuanet.com 2005.10.23 42

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共财政覆盖的农村公共产品和公共服务主要包括两类,一类是纯公共产品,包括农村基层政 府、村组织的行政服务、农村公共基础设施(乡村道路、清洁饮水) 、生态环境建设和保护、 大江大河治理、农业基础设施建设(水利灌溉系统、农产品质量安全监测检测系统、农业信 息系统) 、农业科技进步(基础研究、重大技术成果的中试和推广示范) 、农村抗灾救灾、农 村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。另一类是准公共产品,即农村基础教育、农村医疗救助、 农村社会保障、农村科技文化等。 由于受到长期以来的二元经济结构机制的影响, 我国农村公共产品的供给状况不容乐观, 主要表现在农村基础设施建设严重不足、农村义务教育得不到落实、农村公共卫生以及农村 社会保障等公共服务得不到有效保障。而正是由于农村公共产品供给严重不足,直接影响了 农产品的产出效率,阻碍了农村经济增长和农民增收,甚至影响到农村的稳定。按照十六届 五中全会的要求从根本上建设好新农村,推进城乡统筹发展,就必须加大农村财政投入力度, 改革城乡二元的公共产品供给机制,将其纳入公共财政体系,使农民享有同城市市民一样的 公共产品。 a.加大农村公共财政投入力度,增加农村公共产品的供给。从近几年的实际情况来看, 一方面,中央财政占全国财政总量的份额不断上升,支农支出在绝对量上有较大幅度的增长; 另一方面,从其占 GDP 的比重来看,农村财政却呈下降趋势。因此,建设社会主义新农村, 各级政府应扩大公共财政覆盖农村的范围和领域,进一步加大政府对农村的财政投入力度, 增加农村公共产品供给,提高各级财政支农支出预算的增长幅度。 b.调整农村财政的投入结构,合理配置政府用于农村的公共资源。一是要调整并压缩粮 食流通领域的财政补贴,增加对种粮农民的直接补贴,减少交叉和中间环节,提高农业财政 资金使用效率,这方面,近几年开展的对农民购买农机具和种植小麦、玉米的补贴方式取得 了很大成功;二是要重新配置教育、卫生、文化、乡村合作组织建设等方面的现有财政资源, 增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入;三是采取税收优惠、贴息等财政性措施鼓励 社会其他力量进入农业农村社会发展领域。 c.采取区别对待的政府投入政策,加大不发达地区的农村财政投入政策。我国东部及沿 海发达地区,经济发展水平和农村公共事业的发展水平较高,对中央、省级财政依赖程度低, 而西部和老少边陲地区经济发展落后,政府财力及农村公共事业发展水平相对低,因此公共 财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待,中央财政和省级财政相应承担不发达地区农村 的财政投入,包括加大转移支付、直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度等等。 d.合理确定公共财政覆盖农村的优先顺序,将有限的政府财力运用到农村急需所用之处。
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由于政府财力要受当期经济增长水平的限制,不可能将所有财政资金运用到农村建设。这就 决定了公共财政覆盖农村必须分阶段、分区域地排出优先顺序,应该先保障农村社会稳定和 农民基本生活需要,后创造条件促进农村发展;先保证纯公共产品,后提供准公共产品和混 合产品。 e.加强对农业合作组织的建设和资金支持。要以农业产业化为动力,组建新经济组织。 农村合作组织,是适应农村改革和发展的一项组织制度创新,是农业社会化服务体系和农产 品流通体系的重要组成部分,是推进农业产业化经营的一个重要组织形式。要提高农民的组 织化程度,加快农民合作社组织法、农民合作法的立法进程,加强农村的专业合作组织建设, 并对合作社给予必要的减免税待遇,扩大进入的领域,给予一定的扶持资金,使面广、量大、 高度分散、小规模的农户组织起来,使一家一户的小农生产走规模化、产业化、集约化的路 子,使分散的家庭经营向产供销一体化方向发展。这样不仅能降低生产成本,而且可提高谈 判地位、也有助于抵御市场风险。 4.2 新农村建设的资金筹集及使用 建设新农村,首要的问题是要合理调整国民收入分配格局和财政支出结构,尽快实现由 农业哺育工业,向工业反哺农业的转变,具体来说就是要进一步提高农业占财政支出的“两 个比重” 。努力做到国家财政支农资金增量高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重 高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金高于上年。同时要改变目前财政支农 投入渠道多、资金分散、使用效率低的现状,探索资金整合使用的有效途径。 4.2.1 建立财政支农资金稳定增长机制 要保证新农村建设的资金投入能够稳定增长,就要改变农村在资源配置和国民收入分配 中的不利地位,实现由剥夺农业向支持和保护农业的政策转变。建立财政支农资金稳定增长 机制。具体来说主要应落实和采取以下措施: a.落实现有财政支农资金政策 应进一步提高财政对农业的支出在财政支出中的比重,提高财政用于农业基本建设的投 资在预算内基本建设投资中的比重,并要依法加大农业部门基金和预算外支农资金的筹集力 度,积极开拓农业发展资金的筹集渠道。 (1)提高预算内农业投入占财政支出的比重。严格按照《农业法》中“中央和县级以上 地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度” 的原则要求, 努力增加预算内支农资金,确保预算内支农支出按法定比例增长。要采取有效措施,使新增 财力向农业倾斜,改变预算内支农支出占财政总支出的比例不断下降的状况,使财政对农业
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的投入总量有较大幅度的提高。 (2)增加中央预算内投资用于农业基本建设的比重。目前支撑农业投资的主要是国债资 金,中央农业基建投资中的国债资金比重很大,而正常的预算内基建投资较少。一旦停发国 债,农业投入就将大幅度下降,容易引起年度间的波动,不利于农业和农村经济的平稳发展。 可考虑与中央财力增长基本相适应,逐年增加一部分中央预算内投资,重点用于农业建设, 确保中央农业基建投资保持在较高水平。 b.开辟新的财政支农资金筹资渠道 (1)调整提高耕地占用税的征收标准。建议在认真测算征地的各项合理费用后,除补偿 给原土地所有者和土地承包经营者的款项外,取消其他各项政府性规费,并根据各地的耕地 资源拥有量和经济发展情况重新调整提高耕地占用税征收标准。新增税收应主要用于土地复 垦、农业综合开发等“三农”支出。 (2)将土地出让金一部分收入用于农业土地开发。从土地出让金中提取一定比例用于农 业是增加农业投入的一条现实可行的重要渠道。 “以地生财”已成为地方政府增加财力,筹集 城镇建设资金的重要途径,是新时期“以农养工,以乡养城”的一种新形式。国土资源部征 地制度改革课题组的估计是,政府在农地转用中大致可以获得 60%以上的收益。虽然国家已 经要求,土地出让金纯收益不低于 15%用于农业,但在各地执行得并不好。要在法律或政策 上明确从集体土地的出让金中提取一定的比例用于农业发展。抓紧制定土地出让金一部分收 入用于农业土地开发的管理和监督办法,依法严格收缴土地出让金和新增建设用地有偿使用 费,土地出让金用于农业土地开发的部分和新增建设用地有偿使用费安排的土地开发项目, 都要将小型农田水利设施建设作为重要内容,建设标准农田。 (3)积极探索发行新农村建设专项国债。 财政应在充分考虑各方面因素的情况下,积极探索发行新农村建设专项国债。新农村建 设任务重,需要的资金量大,居民投资渠道不畅,储蓄率居高不下,国家若能及时出台发行 新农村建设专项长期国债,对于筹集新农村建设资金,扩大农村消费市场,增加农民就业, 乃至于推动全社会经济发展将起到积极的作用。发行专项国债筹集的资金应主要用于农村基 础设施建设和改善农民生产生活条件。 (4)应完善国家农业投入法律法规体系,硬化农业投入约束机制。目前,我国除了《农 业法》外,国家对农业的支持与保护还缺乏具体的可操作的条例和细则。应抓紧研究制定更 加具有约束力的法律。尽快以《农业法》为基础,专门制定《农业投资法》 。在《农业投资法》 中,应当明确各级政府在农业方面的事权和财权,并要求各级政府严格按照职责的划分对农
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业进行投入。同时积极探索利用补助、贴息、保险、担保等方面手段建立投入的激励机制, 积极鼓励和引导社会各方面增加对农业农村的资金投入。 c.政府主导多元投入 在整个农业投入中,虽然近年来政府财政支农资金不断增加,但所占比重不大,因此, 需要发挥政府财政支农的引导作用,利用多种形式集聚农业资金。 (1) 继续完善农业信贷体系, 逐步增加农业信贷规模。 信贷资金是农业投入的重要来源, 在这方面,应充分挖掘潜力。具体可采取这样一些措施:提供财政贴息或支持贷款担保,鼓 励商业银行向农业提供贷款。通过税收等政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业。 (2)建立政策性农业信贷体系。政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合 WTO 协议 要求的重要支持手段,其本质是准财政,是财政与金融手段的有效结合。中央财政和省级财 政应列出一部分预算用于补偿性财政支出,即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆 账损失的弥补,用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。将农业发展银行从单纯的 “粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础实施建设、农业结构调整、农产品进出口的综 合型政策性银行。 (3)深化农村信用社改革,鼓励农村信用社向农业贷款;发展民间信贷,鼓励民间信贷 资金投入农业。将主要来自农村的邮政储蓄用之于农。全国邮政储蓄 13000 亿,其中约 90% 来自县以下农村地区。邮政改革中拟建的邮政储蓄银行应本着“取之于农、用之于农”的思 路,考虑与信用社合作,利用信用社在农村的网点和资源,积极开拓农村金融市场,大力支 持农业和农村发展。同时,应建立政策性农业保险制度,以分担农村金融机构的贷款风险。 (4)完善政府支持方式,采用政府财政补助、财政贴息、税收和贷款优惠等方式,引导 各种经济成分投资农业,鼓励和扶持各类工商业进入农业基础设施建设。采用财政投资补贴 的方式,吸引农民和其他社会主体投资农业,是市场经济国家比较通行的、也是比较有效的 做法。这种方式的最大优点是,既能发挥财政投入的主导作用,吸引社会投资,引导全社会 投资方向,又可以避免政府直接投资造成的产权不清、管理不善、效率低下等诸多问题。特 别是对于既有一定公益性、又直接从事生产经营的建设项目,这种方式优点尤为突出。建议 尽快制订和出台有关政策和办法,除农业基础设施建设之外,对农业产业化经营、农业高新 科技示范和推广等方面的建设项目均可实行财政投资补贴政策,吸引和鼓励农户、农民专业 合作组织、农业产业化经营组织、龙头企业等各类社会主体增加农业投入。从小型农田水利 设施等基础设施的投入来看,则应当按照坚持“谁投资、谁管护、谁收益”的原则,积极引 导农民开展群众性的农田水利基本建设。
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4.2.2 整合使用支农资金 “十五”以来,各级政府新增财力的使用在逐步向“三农”倾斜,财政对农业投入的绝 对量在大幅度增加,但支农资金的使用管理存在投入渠道多、资金分散、难以形成合力,部 门职责不清,计划安排不合理,资金挤占挪用现象普遍、到位率低,使用效益低等问题。 农业财政支出的管理体制改革, 应该是建立一个适应市场经济和政府公共支出的、 统一、 “ 效能、协调”的管理体制。为此,应对现有农业项目、资金进行整合,探索项目资金整合的 有效途径,并且切实加强财政支农资金的管理。 a.要统筹安排来自各种渠道的支农资金,突出重点,集中使用。要根据财政支农的目标 和重点,逐步改变财政支农资金渠道多,重复投资和投资分散的问题。目前财政、国家发改 委、科技、农口主管部门(农林水气等部门)都负有政府农业财政资金管理的职能,这是历 史形成的,客观的态度是承认现实,并在此基础上加以改进。建议由一个职能部门统一负责, 对各分管部门的职责和分工加以明确,以确保农业财政资金的有效配置。 b.在适当归并资金分类的基础上,对现有财政支农资金进行整合。突出财政支农资金的 公共性,解决分类不合理的状况。目前政府预算收支科目中对农业支出的预算科目有:基本 建设支出、农业支出、林业支出、水利和气象支出、支援不发达地区支出、农业部门基金支 出、土地有偿使用支出等,建议初步分设为六大类:改善农业基本生产条件类资金、抗灾救 灾类资金、生态环境建设类资金、结构调整类资金、管理服务类资金、农村发展类资金。 c.长远的政策选择是通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、强化协 调、适应市场、增加服务”的原则,明确各部门的职能,尽量减少职能的交叉。初步的设想 是,综合职能部门如国家发改委、财政部、科技部等不再具体分配农业财政资金、审批涉农 项目,将预算的具体执行、项目的具体审批、项目的组织实施等职能划归相关职能部门。 d.对财政支农资金实行直接集中支付方式。目前财政涉农补助资金由不同部门发放,往 往存在着相互掣肘、推诿扯皮的现象。由于资金管理程序不到位,虚报、冒领等问题也有发 生。实行财政涉农补助资金发放方式改革,建立直补通道,确保财政支农资金足额、安全、 及时到位。思路是:凡是财政安排、直接发给农民的补助资金,都采取直接集中支付的方式, 减少资金的中间运行环节。 通过金融机构作为支付的桥梁, 形成财政——金融——农民的 “一 条线”资金运行轨迹。 e.合理划分中央和地方政府在农业和农村发展中的事权。中央政府重点负责对全局性农 业和农村经济发展事项,包括大中型农业基础设施建设项目、重大农业科技项目、重要的农 业公共服务体系建设、扶贫等。凡属地方项目或中央补助投资的地方性项目,其投资、建设、
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管理由地方政府负责。 4.3 建设新农村财政支农资金扶持的重点 长期以来,我国实行的是城乡财政分治的财政政策,公共产品和服务,在城市主要由政 府负责,在农村则主要依靠向农民筹集,本来就不富裕的农民承担了一部分公共产品的成本, 更加不堪重负,这样一来,又加剧了农村公共产品供给的不足。多年的实践证明,改善和增 加农村公共产品和服务,只靠农民自己的力量,或者光靠市场机制,都是行不通的。因此, 必须以公共财政为基础和支点,各级财政都要增加对“三农”的投入,不断扩大政府支持“三 农”的规模和力度。 根据在山西省吕梁市方山县和孝义市的调查,55.49%的农民认为新农村建设应重点解决 修路的问题,50%的农民群众要求解决农村教育落后的问题、49.39%的农民要求解决看病贵 和文化娱乐的问题,由此可以看出,当前农村社会发展最突出的问题仍然是两个:一是基础 设施严重不足。包括农村的交通、农田水利设施等;二是文化、教育、医疗卫生等社会事业 发展滞后。有资料显示,至今全国仍有 167 个乡、近 5 万个村不通公路,有 1100 万农村人口 饮水安全有待解决,还有 2460 万的农村人口看不到电视;农民看病难、看不起病、农村教育 状况落后等情况依然不同程度地存在。因此我认为现阶段,政府或公共财政就应该重点投资 于这些方面。 4.3.1 支持农村基础设施建设,改善农民人居环境 农村的基础设施得到改善,农村市场就能改善,一方面可以使农村劳动力转移的渠道畅 通,增加农民收入,另一方面也可以提高农民的生活水平。通过我们的调查发现,55%以上 的农民最迫切、最希望解决的问题是路、水、电、气等乡村基础设施建设。在 2003 年,中央 强调三农问题重中之重时,就明确提出,要把国家资金用到村以下和农民的生产生活息息相 关的小项目上。新农村建设需要重点解决的基础设施包括: a.解决路、水、电、气等乡村基础设施建设。这些基础设施和农民的生活息息相关,所 以新农村建设必须优先解决包括道路、人畜饮水(改水) 、燃料、用电、通讯、广播电视等基 础设施的建设问题。 b.要大力加强农田水利等农业生产设施的建设和现有设施的保护、要进一步提高耕地质 量,同时要注意保护生态环境。 c.要新建或改造中小学校舍、卫生所,并引导和支持农民自主改厕所、改厨房、改圈舍, 搞好垃圾处理,治理乡村污染,改善美化农村人居环境;另外在农村还要建设必要的公共活 动场所。
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4.3.2 支持农村教育事业发展,提高农民综合素质 农村教育尤其是目前的“双基”教育是一种典型的公共产品。通过调查,有 50%的农民 群众要求解决农村教育落后的问题,据 2000 年第五次全国人口普查资料显示,具有本科以上 文化程度的人口所占比重,城镇和乡村分别是 3.2%和 0.07%。城镇高中、中专、大专、本科、 研究生学历人口的比例分别是乡村的 3.4 倍、6.1 倍、13.3 倍、43.8 倍、68.1 倍23。即使在九 年义务教育阶段,农村学生辍学、流失现象也比较严重。我国 4.9 亿农村劳动力之中,文化 程度大都偏低,综合素质不高,严重影响农村经济发展和农民收入水平提高。所以支持农村 教育事业发展是政府义不容辞的责任。具体包括 a.由中央财政主要承担农村基础教育经费。我国九年义务教育实行中央领导、地方负责、 分级管理的体制,并且县一级政府在基础教育经费方面承担主要职责。而义务教育属于全国 性公共产品,应由中央财政主要提供。因此,必须进一步调整并完善农村义务教育的管理体 制和投入机制,按照公共服务水平均等化的要求,调整国家财政支出结构,加大中央对农村 地区义务教育的财政投入力度,建立健全农村义务教育经费保障机制,确保农村义务教育发 展有稳定的资金来源,进一步改善农村办学条件,逐步提高农村中小学公用经费的保障水平。 b.落实中央“两免一补”政策。按照 2006 年中央一号文件要求,从今年起用两年时间在 全国范围内实现农村义务教育阶段学生全部免除学杂费,并对贫困家庭学生免费提供课本和 补助寄宿生生活费。有条件的地区应加快“两免一补”的步伐。 c.大规模开展农村劳动力技能培训。提高农民整体素质,培养造就有文化、懂技术、会 经营的新型农民。继续支持新型农民科技培训,提高农民务农技能,促进科学种田。扩大农 村劳动力职业技能培训规模,提高补助标准。各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算, 不断增加投入。整合农村各种教育资源,发展农村职业教育和成人教育。 4.3.3 支持农村公共卫生医疗体系建设,增进农民身体健康 计划经济时期,在“将医疗卫生工作的重点放到农村去”的总体战略思想指导下,以县、 乡、村“三级医疗卫生服务网络” 、合作医疗和赤脚医生为特征的农村医疗卫生保障体系,为 增进农民健康,促进农业和农村经济发展取得了举世公认的成就。然而,随着农村经济体制 改革和市场经济的不断深化,农村原有的医疗卫生保障体系逐渐遭到破坏,农民各项健康指 标改善速度变缓,农民因病致贫、返贫现象严重。据 2003 年卫生部进行的第三次全国卫生医 疗调查结果显示: 农民应住院而没有住院的比例从 1998 年的 63.7%上升到 75.4%; 因病致贫、 因病返贫的农民占全部贫困农民的比例上升到 33.4%;在西部地区农村,62%的患者因为经
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邱晓华 《高度重视城乡四大差距》中国财经报 2006.2.14 49

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济困难应治疗而没有治疗, 75.1%的患者还没有治愈就要求提前出院。 这与长期以来我国卫生 经费投入不足和投入偏向大城市的取向是分不开的。上世纪八九十年代,卫生支出曾经一度 占到政府总支出的 6%,而到 2002 年,这个数字已经下降到 4%。在今年 3 万多亿元的财政 预算中,仅有 1200 多亿元用在医疗领域。 “这个比率不仅远远低于发达国家,而且也低于大 多数发展中国家。 ” 眉睫。 a.加大对农村公共卫生支持力度。政府应加大对农村公共卫生的干预范围,把农村的妇 幼保健工作纳入农村卫生医疗保障体系之中; 防疫工作要把非传染病预防和传染病预防并重; 建立和完善农村突发性公共卫生事件预防和防治机制;结合新农村建设,大规模治理农村公 共卫生环境。 b.支持基本医疗服务体系建设。国家发改委和卫生部已联合制定了农村卫生服务体系发 展规划,各级政府要不断增加投入,加强以乡镇卫生院和村卫生室为重点的农村卫生基础设 施建设,健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。有条件的地方,可对乡村医生实行补 助制度。建立与农民收入水平相适应的农村药品供应和监管体系,逐步规范农村医疗服务。 c.加强农村卫生队伍建设。农村卫生队伍的建设,一要加强农村现有的医疗卫生人员培 训,提高他们的专业知识技能;二要根据农村卫生发展的需要,定向培养人才;三要制定农 村医务人员安心在农村卫生机构工作的政策措施;四要建立城市支援农村的长效机制;五要 制定政策措施引导医学院校毕业生以多种形式到农村基层开展志愿服务。鼓励城市医生到农 村服务。 d.支持建立新型农村合作医疗制度。进一步加大中央和地方财政对建立新型农村合作医 疗制度的支持力度,扩大新型合作医疗制度改革范围,提高中央和省级财政补助标准,切实 支持解决群众“看病难、看病贵”的问题,争取到 2008 年在全国农村基本普及新型农村合作 医疗制度。同时要想方设法保证投入,尽快建立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。 4.3.4 支持农村社会保障体系建立,提高农民福利水平 在计划经济体制下,国家在对农村社会保障进行适当投入的同时,依靠集体经济和家庭 保障功能的支持,并充分发挥土地这种保障效能低、但最有稳定性的保障手段的作用,使传 统的农村社会保障得以维持。但是,随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的建立和 发展,农村集体、家庭和土地等传统的保障功能由于多种原因而受到了不同程度的削弱。 据在山西省吕梁市的调查, 45%的农民迫切希望帮助解决养老问题。 有 据民政部的统计,
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因此,财政支持农村公共医疗卫生体系建设,提高农民健康水平迫在

高强

《六大原因导致看病难看病贵》新浪网新闻 2006.2.19 50

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2005 年农村低保对象为 600 多万,农村五保户集中供养人数 320 万,定期定量救助农村特困 人口 900 多万,农村医疗救助人数 940 多万25;据 2004 年度劳动和社会保障事业发展统计公 报,2004 年末全国参加农村养老保险的人数为 5378 万人,全年只有 205 万农民领取了养老 金26。从这些数据可以看出,我国农村绝大多数农民基本处于国家的社会保障体系之外,城 镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利农民均无权享受。如何推动农村社会保障工 作是各级政府迫切需要解决的问题。 虽然现阶段经济发展水平决定了国家不可能把农民的社会保障全包下来,近期内农民家 庭保障仍然是主体,但是从以家庭保障为主向以社会保障为主的转变,正是强化国家职能的 体现,是公共财政逐步增加投入的领域。近年来,农村社会保障(包括优抚救济、养老、医 疗保险等)每年约为 400 多亿元,仅占 GDP 的 0.5%左右。所以政府要按照城乡统筹发展的 要求,逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。 a.优抚救济。进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助 体系。落实军烈属优抚政策。积极扩大对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点和西 部地区计划生育“少生快富”扶贫工程实施范围。要积极探索建立农村最低生活保障制度。 b.养老保险。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会 养老保险制度。农村老年人口比重很大,普及农村养老体系是一个渐进的过程,要把家庭养 老和社会养老充分结合起来,要依靠农民自身及其农村集体的资金积累发展农村养老保障事 业,而且筹资标准和保障标准要互相适应,要考虑农村的负担能力。 c.加强社会保障立法工作。社会保障的公平特征,需要抽肥补瘦,以保障低收入者最基 本的生活需要,因而带有一定的强制性,这就需要国家立法强制实施,同时通过立法来界定 政府各部门间、中央与地方之间在社会保障管理方面的权限和义务。 总之,农村社会保障是一项复杂的社会系统工程。完成这项工程,把在城市中已经相对 比较完善的社会保障制度在农村中也建立起来,需要整体规划,分步实施。在当前和今后几 年内,应当着力于建立适应市场经济发展需要的、多渠道筹集社会保障资金的机制,建立最 低生活保障制度、医疗保险制度和社会养老保险制度。 4.3.5 支持农村文化建设,丰富农民精神生活 我国农村文化建设近几年发展不快,呈现出许多亟待解决的问题:一是投入明显不足; 二是文化基础设施落后;三是为农村群众服务的公共文化机构存在较大困难;四是文化产品、
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民政部网址 www.mca.gov.cn

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劳动和社会保障部网址 www.molss.gov.cn
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文化服务供给不足,为基层提供的公共文化资源总量偏少、质量不高。据在山西省吕梁市的 调查,有 49.39%的农民要求新农村建设中满足农民文化娱乐方面的问题。 农村文化设施投入不足,设施落后,这是公共财政和公共服务缺位的表现,文化建设也 是公共财政服务的方面,农民在解决温饱问题之后,必须让先进文化占领农村市场,政府应 从实际出发,制定和落实培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。引导农民崇尚科学,抵 制迷信,移风易俗,破除陋习,树立先进的思想观念和良好的道德风尚,提倡科学健康的生 活方式,在农村形成文明向上的社会风貌。 a.增加对农村文化设施建设的投入。各级政府应把文化建设方面的资金向农村倾斜,进 一步加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化基础设施建设,切实解决农 民群众没有文化活动场所的问题。 b.构建农村公共文化服务体系。继续实施广播电视“村村通”和农村电影放映工程,发 展文化信息资源共享工程农村基层服务点。保护和发展有地方和民族特色的优秀传统文化, 创新农村文化生活的载体和手段,引导文化工作者深入乡村,满足农民群众多层次、多方面 的精神文化需求。 c.推动实施农民体育健身工程。积极开展多种形式的群众喜闻乐见、寓教于乐的文体活 动。大力开展农民体育健身运动,全面提高农民身体素质。 d.鼓励农民兴办文化产业。通过农民兴办文化产业,扶持农村业余文化队伍建设,补充 农村文化资源不足,培养土生土长的农民文化产业人,满足农民群众多层次的文化需求。 e.倡导健康文明新风尚。进一步激发农民群众发扬艰苦奋斗、自力更生的传统美德,为 建设社会主义新农村提供强大的精神动力和思想保证。深入开展农村形势和政策教育,认真 实施公民道德建设工程,积极推动群众性精神文明创建活动。

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结论
发展农业,改变农村面貌“一靠政策、二靠投入” 。政策是根本,投入是保障,公共财政 支持社会主义新农村建设也应遵循这一理论,采取有利于“新农村”发展的财税政策及合理 的制度安排,实现城乡和农村经济社会的协调发展。 财政支持社会主义新农村建设,必须按照适度简化政府层级和财政层级、事权与财权相 统一的思路,进一步改进和完善中央转移支付制度,构建合理完善的地方财政体制;加大农 村公共财政投入总量,提高农村公共产品的供给水平;调整农村公共财政投入结构,确定公 共财政覆盖农村的优先顺序,合理配置政府用于农村的公共资源。 通过建立财政资金的稳定增长机制,确保预算内农业投资的长期增长、通过发行新农村 建设专项国债筹措资金,鼓励采取贷款、财政贴息、保险、担保等手段引导和吸引社会其它 方面增加对农业农村的资金投入。财政资金要重点用于支持农村基础设施建设和发展农村教 育、医疗卫生、社会保障、农村文化建设,加快改变农村落后的生产和生活条件。 但是我们也应看到,社会主义新农村建设将是一项艰巨复杂的系统工程,是一个需要不 断推进较长的历史过程。在这一过程中,要解决的问题和难题很多,需要从历史学、社会学、 经济学等多学科理论角度去研究分析,难度很大。由于本人知识面不宽、理论功底不深,因 此,对这一问题的研究还很肤浅,但本文的研究可以作为这一问题的试脚石,希望引起学术 界对此领域更多的探索。 随着新农村建设的不断深入,针对实践中出现的问题,对于财政如何支持新农村建设在 理论上会进一步完善和改进,这将会更加有效指导实践,从而不断提高我国解决“三农”问 题的能力。本人在今后的学习和研究中,也将时刻关注这一领域的进展情况,并不断完善和 改进自己的观点。

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参考文献
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月. 财政部新闻办公室 【32】财政部农业司.《公共财政覆盖农村问题研究》.《农业经济问题》2004 年第 7 期 【33】 《中国乡镇企业的发展与变化》尚列、刘小玄.来源:中经网 89518.com 【34】 《中国的农村扶贫开发》白皮书.国务院新闻办公室.北京.2001.10 【35】 《中国百姓蓝皮书·经济》.北京青年报、中国社会科学院青年人文社会科学研究 中心 联合发布 《北京青年报》.2002 年 7 月 1 日 【36】温铁军《如何建设新农村》.央视国际.2005 年 10 月 13 日 【37】韩俊《工业反哺农业 城市带动乡村》.央视国际.2005 年 11 月 23 日 【38】谢伏瞻《当前宏观经济形势与发展导势》.央视国际.2005 年 11 月 23 日 【39】中国农业信息网 www.agri.gov.cn 【40】人民网 www.people.com.cn 【41】中国财经网 www.fec.com.cn 【42】劳动和社会保障部 www.molss.gov.cn 【43】卫生部 www.moh.gov.cn 【44】国家统计局 www.stats.gov.cn 【45】民政部 www.mca.gov.cn 【46】Imf,1996,government finance statistics yearbook. 【47】John maynard keynes,1936,the general theory of employment interest and money,macmillan and co.,limited,london. 【48】 goode, 1984, government finance in developmentcountries, brookings R. the institution,washington.

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山西财经大学硕士学位论文

致谢
在学位论文完成之际,回首几年来的学习,深感自己受益匪浅。系统的理论学习,不仅 使自己的知识层次和知识结构有了一个质的飞跃,对于经济现象的理解和认识更加深刻,而 且实际工作中分析和解决问题的思路和方式也更加开阔。 在我毕业论文的写作过程中,同样学到了不少知识。特别是我的指导老师昝志宏教授严 谨的治学、渊博的知识以及谦虚的为人都给我留下了很深的印象,他将是我今后人生道路上 难得的良师和益友。 同样,对在三年学习期间给我大力支持帮助的财政金融学院的老师们表示感谢,向校学 位办的老师们表示感谢,向帮我修订论文的师弟、师妹们表示感谢,并祝他们万事如意。 同时,我要感谢我的父母、妻子,没有他们的付出,我的学业不可能得以顺利完成。 此外,向在论文完成中所有参考文献中的作者们一并致以谢意。 最后,由于时间仓促和本人学识所限,论文不足之处恳请各位专家和老师不吝赐教。

樊晋峰 2006 年 3 月于离石

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攻读硕士学位期间发表的论文
《对民营企业发展的思考》.《山西财税》.2005.12

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