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中国城市乞丐群落与社会救济


中国城市乞丐群落与社会救济
零点指标信息咨询公司曾经对京沪两地的乞丐做过调查。 结果显示, 共有来自 22 个省、 市、 自治区的乞丐汇聚在京沪两地。 以安徽人最多 (26.93%) , 占到四分之一强,其次为河南(21.08%) 、山东(11.94%) 、河北(4.45%) 、四川(3.75%) , 在北京城区的乞丐来源地构成中,河南(28.99%) 、山东(17.2

3%) 、安徽(14.71%) 、河 北(7.56) 、北京(6.30%) 、四川(5.46%) 、江苏(5.04%)籍乞丐的数量依次排在前列; 而在上海,则是安徽(42.33%) 、江苏(26.98%) 、河南(11.11%) 、山东(5.29%) 、上海 (5.29%)名列前茅。 调查还显示,由于竞争的原因,乞丐们对合伙行乞的兴趣不大。仅仅有 18.74%的乞丐采用 合伙行乞。合伙人一般也只有一两个人,只有少数人采用 10 人以上的行乞方式。在行乞过 程中,1/3 的乞丐采取固定地点行乞的办法,而大部分乞丐更愿意四处流动行乞。乞丐行 乞地盘的划分似乎并不明确,对于采取固定地点行乞的乞丐,有 47.52%自称不排斥陌生乞 丐进入自己赖以生存的领地; 而流动行乞的乞丐在选择"工作地点"时则以人群密度为主要标 准,繁华闹市、车站、码头、商场饭店门前、公园、游乐场所、寺庙教堂、居民小区,伸手 希望市民"积德行善"的人似乎无处不在。

对城市丐群的社会控制与社会救济的经验教训
以上论及的各种观点都不同程度地影响了政府在公共政策上的态度,促使政 府考虑对这个问题加以控制。 乞丐问题不仅仅是一个单个的社会现象,它涉及到 社会公平和社会贫困问题。 改革开放以来,快速的经济增长速度和整体经济力量 膨胀基础上的贫困问题让中国政府很是难堪。经济改革逐步步入平稳轨道以后, 社会关注焦点转移到政府体制、社会生活上。主义问题解决以后,中国政府开始 解决滋生的各种问题。 在官方的数据和宣传中,可以看到经济增长带来了普遍的 繁荣和福利。改革开放 20 多年来,中国人的各项经济生活指标都大幅度提高, 有些地方的生活水平如上海、 北京、 深圳、 广州等甚至已经达到了发达国家水准。 但是大量乞丐的存在, 说明了数据上的普遍繁荣在现实的生活中并不存在。国民 生产总值除以人口总数而计算出来的数据什么都代表不了, 因为我们实际上是一 个少数人占有大部分资产同时也创造大部分财富的社会。 贫困问题是一个当前政 府避不开的头等社会问题, 而城市贫困群体中之最特殊的乞丐问题又将是更为棘 手的问题。乞丐们被社会排斥[30]的结果是游离于正常社会生活和体制之外,加 之其职业要求,他们广泛地游荡在城市的大街小巷和广场、码头、宾馆、饭店、 商场等一些繁华的地段,象城市的一块疮疤。对政府而言有损形象,是公共秩序 和安全的威胁, 比如他们会流动犯罪、会传播能够大规模爆发和感染的流行性疾 病(如艾滋病、SARS、血吸虫、乙肝等),他们对公共卫生构成威胁等等;对 居民而言有碍观瞻, 影响视听。 因而中国政府一直以来都在寻求对这个群体加以 控制,然后彻底地消灭乞讨现象。但是在具体的方法上仍然存在着分歧,是以提 升其福利的形式还是以剥夺权力?提升福利是一个好办法, 但是需要大量的启动 基金和庞大的后续基金,同时还要有成熟、科学的管理实施政策相辅助,这一点 对目前世界上任何一国政府来讲都是一个挑战。 剥夺乞丐行乞的权力来的比较直 接,效果会非常明显,但是因为不人道会遇到极大的阻力和道德压力。政府行政 原则根据边沁(Jeremy Ben-tham )提出的观点应该是:“最大多数人的最大幸 福[31]”。那么如果政府认为乞丐不属于那个最大多数人的群体,那么他也就完

全可以忽视这一类人的最大幸福了。而事实上,城市丐群也确实不能算是整个社 会中的“最大多数”。 如前所述,现代城市乞丐群体是社会上最边缘的群体之一,他们的生活相对 贫困,数量少,圈子封闭,所受到的社会排斥力量较大。对于这样一类群体,政 府一直试图彻底地加以控制。 政府将这类社会群体纳入自己权力范围之内的控制 方式大致有两种:一是,强力消灭异己和反抗力量,直接将之归入其他群体;二 是通过救济和社会管理相结合的方式控制。从历史上各国治丐的经验来看,这两 种方法都曾经被广泛的运用过。 以英国为例,“1495 年,亨利七世公布‘反对流民和乞丐法令’,规定乞丐 和其他游手好闲者要戴枷三日,受鞭笞,并遣送回原籍[32]。”同时又“组织城 市济贫院,如圣巴托罗缪济贫院,专事收养‘丧失劳动力的穷人’,圣托玛斯济 贫院与伯利恒济贫院则专事收养精神病患者。其间,伦敦又于 1552 年率先制订 地方政府的济贫方案。1561 年,约克开始强行征收济贫税,试图解决日益严峻 的社会贫困问题。??1552 年,政府法令又责成各教区对当地穷人进行登记, 并根据本教区的财力、物力条件履行济贫职责[33]”到了 1601 年的《伊丽莎白济 贫法》颁布,都铎时代的对待穷人和乞丐的制度基本上定型。其沿循的基本思路 和方法非常古老也非常相似,即:惩罚与救济相结合,社会救济与社会控制相结 合。 这个思路是建立在对贫困原因的认定上的。 当时英国社会有一种普遍的看法, 认为贫困是根源于懒惰的一种罪孽。“托玛斯·莫尔在《乌托邦》中就主张禁止 乞讨,强迫所有健壮的穷人劳动。??1524 年伊拉斯莫在《论俗语》中指出, 乞讨是反社会的、可鄙的和危害公共秩序的,必须采取有力措施加以控制。一年 以后,西班牙人文主义者朱安·路易斯出版 16 世纪最著名的关于济贫问题的论 文《论济贫》,提出了一整套计划,包括禁止乞讨、强迫劳动、建立集中管理的 救济基金、为贫民的孩子设立学校,等等。??托玛斯·埃列尔特、理查德·莫 里森、托玛斯·斯塔凯和其他人文主义者得出一致的结论,认为懒惰是魔鬼的产 物,强迫劳动是维护公共利益的根本需要[34]。”即使是到了现代社会中,英国 政府的方法似乎仍没有多大改变。 “英国政府将需要社会救助的人群大体分为两 种类型:一是‘值得帮助’人,例如老年人、长期病患者、盲人和精神病人。这 类人的共同特征是基本丧失劳动能力, 无法通过竞争性劳动市场来满足自己及其 家庭的基本生活需要。英国政府为其提供社会救济。第二类是‘不值得帮助’的 人,例如身强力壮的流浪汉、乞讨者、窃贼和前罪犯。他们的共同特征是身强力 壮, 具有劳动能力。 英国政府将他们强行安置到专门设立的就业习艺所和私营企 业中就业,主要目的是通过工作救助和以工代赈的方式解决他们的救济问题。 (Towensend,1983;Digby,1989;Becker,1997)[35]”但是这样的方法并没 能起到多大作用。严重的贫富分化,产生了大量的赤贫群体,这个群体为了生存 不得不继续向救济院和社会求助。 中国政府历来比较重视自己的贫困问题和反贫困政策。城市乞丐群体属于民 政部门救济和管理,乞丐属于社会救济制度下辖。但是由于中国自 1950 年代至 20 世纪 80 年代初几十年乞丐数量很少的情况,使得社会救济制度对乞丐问题的 研究、投入、调查几乎没有涉及。一直以来,分管救济工作的民政部门在反贫困 领域和社会救济领域的工作重点都放在了农村五保户、城市“三无”人员、自然 灾害救助和优抚工作上。改革后,乞丐问题突出,但是旧体制中这方面的政策经 验白纸一张,而仓促之间出台的新政策又起不了效果,各方面的批评声音不断, 劳民伤财却招来怨声载道, 无奈之下政府只好望丐兴叹了!而现在的研究大多集

中在民国时期的社会救济上,那时候社会动荡、民生凋敝,灾民和乞丐的数量非 常庞大, 因为救济灾民涉及到政权的巩固,所以各个当权政府无不以此为工作的 重点之一,资金和研究的投入很多,取得了一定的经验,但是最终还是因为时局 的恶化和政府的腐败而归于失败。 很多学者试图从对民国救济制度的研究中获得 启发。笔者以为,民国时期的救助虽然有其成功之处,但是放在新时期,诸多方 面已经今非昔比,不可同日而语。 在一个封闭的专制社会,政府完全可以依靠自身的强力通过户籍管理、用工 制度等对乞丐进行政策性禁绝,但终非常久之计。如果对乞丐放任自流,当然也 非良策。 政府不希望看到自己辖区内到处是哀哀悲鸣的乞讨者,但是管理起来又 无良策。就社会保障体系来看,其主体为社会正常居民,对乞丐的救助完全是从 属的补充保障地位, 是为了照顾主体政策的全面性而存在的。社会救助因为对象 少、效益低、难度大而历来几乎无人问津。即使是收容遣送制度实施之时,实际 操作过程中最多能从突击解决极短时期内部分地区的乞丐问题, 长期有效的管理 从来也没有实现过。 在中国的反贫困政策中,最重要的就是中国城市最低生活保障制度了。而在 1997 年的《国务院关于在全国建立城镇居民最低生活保障制度的通知》中规定 低保对象是: 家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市 (镇)居民。拥有城镇户口成了接受救助的最根本的认定标准。而对城市贫困群 体的界定,也主要是城镇居民, “从实施救助的各城市来看,救助对象的界定标 准都是:只有城市的常住人口(以户口为依据)才能享有最低生活保障。武汉明 确规定持蓝本户口和暂住户口的, 以及有常住户口但长期在外地居住的人口不属 于最低生活保障对象[36]。”中国反贫困政策中最为重要的组成部分就是最低生 活保障制度, 但是我们习惯的叫法却是城镇居民最低生活保障制度,因为对于农 民来讲没有什么所谓的最低保障制度。 但另外一方面, 农民仍然存在着生存问题, 而且某些时候可能会比城镇贫困人群有过之而无不及。 因而乞丐救济历来是治标 不治本。如前所述,乞丐是一块模板,可以随意附着和飘离,是否可以有一种政 策或是措施打破这个模板呢?就历史和现实各国情况来看,基本上不可能。也就 是说,世界上必然地会有这样一类人存在,如同娼妓问题一样,不管政府是何种 态度, 总会以一定的规模存在。 尤其是在中国这样一个以户籍为界的二元社会中。 二元分离,表面上看是条块清晰,并行不悖。一旦社会解冻,控制放松,人口可 以自由流动, 必定有人游离于二元之间, 成为真正的边缘性群体, 如乞丐、 娼妓、 犯罪分子等人。 大多数的乞丐来源于乡村社会,少部分是从城市中被排斥淘汰出 来。他们的户口在乡村,而人在城市中流动居留,但又非城市人口;或者户口在 城市中,但是游离出来以后,他们过的生活完全非城市人所能接受。这些游离于 体制之外的公民,他们应该享受到底二元社会的哪元的救济呢? 因为城市乞丐群体主要来源在于农村,因而在应对策略上,在针对性政策领 域如农业上的富农政策和救灾救济措施相结合, 以及促进农村地区福利和生活上 的安逸会进一步地减少乞丐数量,但是仍然不能禁绝乞丐现象。因为这个模块并 不会因为大部分人的富裕而破裂和消失, 它的存在暗示着一种有效的 “社会救济” 渠道的存在,这是政府组织的救济政策的底线。它存在的自然状态上,更能给人 以信任。据此,笔者就见到曾经有人提议在城市中划定一定的区域为乞讨区,其 他地区则是禁讨区。这种做法让笔者想到了一些国家在治理娼妓问题上的手段, 即实施红灯区和妓女持证上岗, 交纳赋税,政府提供定期的身体检查以及一定的 医疗卫生支援。据说该法在泰国、日本等国已经实行地比较成功,也有人曾经建

议中国政府这么干, 但没有成功, 现在就有人提出来用此法治理乞丐。 但问题是, 怎么保证被大量集中到了乞讨区的乞丐们能够继续接受到以前丰厚的乞讨收入 呢?而且那些一下子被集中了大量乞丐的区域怎么能够接受这样的事实, 怎么能 禁得起丐群的日日夹击?还有难道会有人为了施舍而专门到乞讨区去么? 同时在对乞丐的救助中存在很大的政策陷阱。首先救济实施主体难以确定。 因为涉及到以财政拨款介入公益性的救济活动,各级政府的积极性都不是很高。 乞丐们有一定的收入,他们既不对农村贡献,也不对城市有所贡献,到底谁愿意 掏钱来救助他们呢?地方政府肯定不积极,因为各个地方的经济发展水平不同, 乞丐的数量也不同,大城市、沿海城市、经济发达城市、交通便利城市中乞丐数 量相对较多,城市的负担就会加大。中央政府救助的话就更难办了,中央政府必 然要借助于地方政府支持,层层设立机构,层层拨款,行政性支出绝对不是个小 数目,而且效率还未必如想象的那样好。另外,可能会出现这样一种现象,乞丐 们在全国各个城市进行游击,逐个吃救济,形成大规模的流动,那么这种救济就 永远也救济不完了。虽然民政部在 2003 年 7 月 21 号发布的《财政部、民政部、 中央机构编制委员会办公室关于实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办 法有关机构编制和经费问题的通知》(财社[2003]83 号)文件上规定:“救助站 为财政补助事业单位, 所需救助管理经费由同级地方财政部门列入财政预算,予 以保障。??对救助任务重,同级财政部门安排经费有困难的,由省级财政部门 给予适当补助。未设立救助站的城市,同级财政部门要安排城市临时救济资金, 用于救助符合救助条件的流浪乞讨人员。”但是每年预算的用于救助站的资金对 于乞丐救助工作来讲,其实是杯水车薪。 其次救济资金来源上各方均不是很情愿,资金数量少而行政性支出又占去了 大部分。 对乞丐的救助, 最首先的一个问题就是有没有钱可以投入?从中央到地 方各级, 在目前的经济社会形势下, 财政支出普遍吃紧, 财政赤字现象非常普遍。 政府比较倾向于投资收益稳定、反响强烈的经济性、形象性工程,或者就是国家 明令规定重点投资的其他公益性事业, 如教育、 公共场馆建设。 本来吃紧的财政, 层层下拨给社会救济部门,以有限的资金来应付包括自然灾害、紧急事故、贫困 群体、乞丐等若干方面,最后能落实到救助站的资金尚还有多少,实在叫人不敢 抱过多幻想。 还有在救济方式和救济标准上难以做到科学有效,没有一个科学的可操作的 救济标准。 在实际的操作层面上,每个乞丐给多少救济才能使其放弃乞讨呢?如 果救济标准比较高的话,就会造成乞丐陷阱(仿失业陷阱),更多的人加入到乞 丐队伍,宁愿去乞讨而不去工作;如果救济标准比较低,又解决不了问题,白白 地浪费国家财政。在救济方式上,到底是给予经济上的帮助,还是给实物,还是 以技术培训为主呢,目前仍在争论之中。在中外的治丐史上,习艺所等一系列以 技术培训为主的教育机构普遍的设立过,但是效果如何仍需探讨。 最后在救济对象认定上存在着更为有趣的现象。 我们如何认定乞丐呢?根据 其乞讨行为,还是根据其个人财产。如果没有统一的审核登记制度,对乞丐的身 份基本上没有办法认定, 乞丐行业作为一种社会模版,乞丐完全可以季节性的以 不同身份过不同的生活。 认定不了乞丐的身份, 就无法对其进行长期固定的救济、 观察、培训、管理。而如果真的采用对乞丐进行审核登记的管理办法的话,实际 上就等于政府宣布乞丐作为一个行业具有合法性, 政府认定的同时也标志着他将 以对待其他社群平等的态度对待乞丐群体, 应该以政府强权对其予以权利保障和 提出义务要求。中国政府迟迟没有这样做,有很多因素在里面。意识形态上面的

障碍是一方面, 同时即使进行了审核登记的管理方法,乞丐群体的存在依然会对 社会造成各种影响。形式变了,但是实质并没有改变。 我们把 1982 年 5 月 12 日国务院颁发的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》 (以下均称之为旧法) 2003 年 6 月 18 日国务院颁布的《城市生活无着的流浪 和 乞讨人员救助管理办法》 (以下均称为新法)做个比较。二者在第一条都对该办 法的制定目的做了简要阐述,分别是“为了救济、 教育和安置城市流浪乞讨人 员, 以维护城市社会秩序和安定团结,特制定本办法。”“为了对在城市生活 无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助,保障其基本生活权 益,完善社会救助制度,制定本办法。”二者都强调要对生活无着的流浪、乞讨 人员进行救助,但是最终目的一个是为了“城市社会秩序和安定团结”另一个是 “为了保障其基本生活权益,完善社会救助制度”。从这一点上来看,政府对乞 丐群体的态度有了很大改观, 政府的责任意识加强。旧法对待流浪乞讨人员的基 本办法就是收容遣送, 而新法对救助活动的细则做了详细规定。新法第七条规定 “救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助: (一)提供符合食品卫生要求 的食物;(二)提供符合基本条件的住处;(三)对在站内突发急病的,及时送 医院救治;(四)帮助与其亲属或者所在单位联系;(五)对没有交通费返回其 住所地或者所在单位的,提供乘车凭证。” 新法虽然在规定上有了很多新的地方,但是最终的解救途径仍然没有什么改 变,基本上还是收容遣送。新法第十一条规定“救助站应当劝导受助人员返回其 住所地或者所在单位,不得限制受助人员离开救助站。救助站对受助的残疾人、 未成年人、老年人应当给予照顾;对查明住址的,及时通知其亲属或者所在单位 领回;对无家可归的,由其户籍所在地人民政府妥善安置。”送回去真的就解决 问题么?而且许多具体的实践问题新法并不能解决。比如,如何对待那些无家可 归的儿童、 老人?有些孩子根本没有户籍,这样一来是收容城市就必须解决他的 安置问题,民政开支进一步增大,地方政府积极性不高。 另外,如前所述如果乞丐行业对某些人仍然有利可图的话,那么收容遣送这 样的简单措施就难以奏效。 郑也夫书中就涉及有被收容遣送的乞丐对这种制度的 叙述,“‘警察先是把我们抓走,带到派出所,(询)问了之后,再送到昌平, 在看守所里关了几天,根据(我们的)身份证,送往老家,我们也不打(买)车 票??在安阳叫我们下车,(在那儿)对我们教育一番,就把我们放了。’出来 之后,乞丐有的回家住上几天,有的直接返回北京,在‘管的不严’的地方继续 行乞[37]。”也就是说,如非自愿,就如同他们会迫不得已进行乞讨一样他们一 旦入伙也绝对不会轻易退出。 强制取消乞丐以强力迫使他们退出这个社群,而本 来就属于社会底层的乞丐他们向上流动的机会不大, 而继续向更下层流动是任何 人都不能忍受的,因而收容遣送并不能从本质上解决什么问题。 在救助站设立以后,一个乞丐不用其他别的手续,就可以直接进入救助站 接受救助, 而同样作为一位需要救助的市民他若想得到救助就必须通过复杂的手 续。城市居民申请救助一般程序却相对要麻烦许多。这样一来,城市居民也感到 不满。他们觉得政府和财政对于他们也有太多不公。这样一来,救助站实际上成 了劳民伤财的一项失败工程了。倒是深圳市提出的让乞丐参与市政建设[38]更有 可行之处,也更有研究价值了。

综上所述,目前中国城市乞丐群体的存在是一个重要的社会现象,他完整地 反映了在城市中各个群体之间的互动状况以及政府介入控制的努力。 但是目前对 这个群体的救济和研究还远远不够,这个群体对于很多人来说仍然很是神秘。 救助是不是可以考虑不仅仅局限于资金的给予,还要涉及到对乞丐的健康调 查,对乞丐疾病的治疗,对其社会生存能力的培养,比如建立贫民习艺所。 社会救助主体包括三个方面:政府、民间团体、个人。到底那个是主体呢? 按理讲政府能力较之其他二者要强很多,应该承担为救助的主体,但是在中国的 实际情况是, 个人和社会团体承担了主要的救助任务。对社会救助的分析要涉及 到这三个方面。 但是三个方面又是相互影响的。政府的态度能影响到普通民众的 施舍行为, 社会团体也能够影响个人以及政府的态度,个人也能影响政府和社会 团体。

一、常州市流浪乞讨人员救助现状与评析
由城市流浪乞讨者所构成的流浪乞讨群体一方面因为其生存状况相对恶劣迫切需要救 助,在大多数人眼中归属于社会弱势群体;另一方面又因为其流动性、群体性与混杂性等影 响社会稳定的潜在因素应当与其他社会群体一样受到国家的有效管理,其存在不应被漠视。 自 2003 年 8 月 1 日《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始实施到目前已近五 周年了。 五年中, 流浪乞讨人员得到救助的状况?这个群体有没有得到有效的管理?主要做 法如下: 在 1982 年国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(以下简称《收容遣送办 法》 废止前, ) 收容遣送实际上是针对流浪乞讨人员、 盲流等众多对象在内的涉及社会救济、 社会教育、社会管理和社会治安的多元性社会事务行政管理工作,其执法机关包括公安、城 管、民政、卫生、交通等诸多部门。其中民政部门领导下的收容遣送站只是接受与转送收容 人员的机构,“配合”公安、城管的执法。《救助管理办法》中所确立的对城市生活无着的 流浪乞讨人员救助制度,实质上是一项社会福利制度。分析《救助管理办法》的条文也可以 看出,《救助管理办法》并不是对原来《收容遣送办法》的全部替代,而是对它的部分政策 即社会救助部分的改进和发展,至于对流动人口、“三无”人员的管理和规制不属于《救助 管理办法》。依据《救助管理办法》第五条,公安机关和其他行政机关仅有告知、引导、护 送职责,救助管理站因而成为新的救助制度的主要执行机关。

(一)由收容遣送站到救助管理站的转变
2003 年 8 月 1 日后,全国各地“收容遣送站”一律摘牌,挂上了“救助管理站”的牌 子, “一摘一挂”不仅代表其名称的改变,更意味着其从性质到运作方式一系列深层次的转 变。我站由收容遣送站到救助管理站的转变主要体现在以下五个方面: 1、救助对象 救助对象的确定标准由原先社会治安标准即 “三无人员” (即无合法证件、 无固定住所、 无稳定收入的人员)、“三证”(身份证、暂住证、务工证)不全的流浪乞讨人员转变为经 济标准即生活无着的特别困难人员。尽管实际救助对象不仅仅是流浪乞讨人员,有很多并不 符合救助条件,但他们的确是遇到了临时性困难需要获得救助。 2、救助方式 由过去强制收容遣送转变为自愿接受救助。 救助站救助对象大部分是自己主动求助。 即 使是在恶劣天气或冬季来临时救助站派出救助车主动搜寻流浪乞讨人员, 如果其拒绝接受救 助,救助人员仅会给予其食物或衣物,不会强求其到救助站。另外,即便是公安、城管等单

位执法过程中送到救助站的流浪乞讨人员, 如果流浪乞讨人员不愿接受救助, 我站也不会强 制给予救助。 3、服务设施 由“铁窗监控”转变为“居家管理”,由看守式向自由宽松式转变。有救助人员的宿舍、 餐厅、洗澡房、活动室、电视等。宿舍为 8 人 1 间,上下铺位,装有电扇,地面整洁、干净 明亮,由专人负责打扫卫生。与原先铁栅栏、看守所式的收容遣送站相比,现在的救助站更 像一个简单的旅馆。另外,救助人员可以自由出入,如果他们想离开救助站,只要签名表明 其自愿放弃救助即可离站。 4、服务者转变 工作人员角色定位由以前管理者向服务者转变。在收容遣送站向救助站转变的过程中, 我站比较重视工作人员的思想教育, 强调流浪乞讨人员的救助是十分复杂和艰苦的工作, 需 要真心实意的帮助流浪乞讨人员,提出“人性化管理”、“让救助人员感受温暖”等。受助 人员都这样说,救助站现在的工作人员“脾气很好,不给脸色看”。 5、救助原则 现行法律规章确定救助对象的标准是“因自身无力解决食宿,又无亲友投靠,又不享受 城市居民最低生活保障或农村五保供养,正在流浪乞讨度日的人员”。实行“自愿求助、无 偿救助”原则。

二、目前救助管理站的运行情况
(一) 救助对象方面

1、求助人员现状 求助者中真正符合救助条件的人员的少。 目前来救助站求助的人中真正符合救助条件的 人员所占比例很小,即符合《救助管理办法实施细则》中所规定的“城市生活无着的流浪乞 讨人员”标准的不到 20%。这与我站与周边城市救助站中获得信息基本一致,即绝大部分 乞丐不知或未曾去过救助站, 少部分曾去过的也表示在知道救助站要送他们回家后又 “跑了 出来”。据近几年资料统计,在 2003 年 8 月 1 日-2008 年 6 月 15 日救助的 12000 余人中, 男性居多占 72%,青壮年占 87%,健康人员占 96%。求助原因多为到城市务工被骗或未找 到工作,寻亲未果无法回家,外出旅行、出差被偷被抢,公安机关解救和转送的被拐骗、拐 卖者,老人、儿童、精神病人和学生离家出走或迷路无法回家等。据鞠科长介绍,很多人不 符合救助条件却“不能不救”,通常救助站会给与其相应救助。 2、对象难以甄别 救助对象难以甄别, 真假难以判断, 少部分求助者在救助站耍赖。 虽然 《救助管理办法》 界定了标准和条件, 但实际上难以操作, 主要是求助人员因自身素质问题等原因无法提供完 整情况,况且求助对象多从偏远落后地区流出,社会环境条件相对较差,导致核对工作工作 量巨大, 很多地方的情况是短时间内难以完成的, 而受助人员情况的复杂性却要求必须尽快 予以安置, 防止受助人员大量聚集对救助站的正常秩序带来影响。 目前我站主要根据求助人 员提供的联系方式和全国救助管理信息进行确认,如果无法查知,出于维护秩序的考虑,也 会给予这部分人以救助。 有些受助人员把救助站当作了可资利用的 “免费旅馆” 只在吃饭、 , 睡觉时才呆在救助站;有的超过了救助期限也拖着不走。

(二)提供服务方面
依据《救助管理办法》规定,救助站主要向救助对象提供食宿、医疗、通讯、返家或 接送服务。根据济南市救助站统计,在 2003 年 8 月 1 日-2008 年 6 月 15 日救助的 12000

余人中,为 97%的人提供了食宿救助,为 44%的人提供了通信联系救助,为 27%的人提供 了返乡乘车凭证。还有一些有伤或疾病的救助者医疗救助相当可观,每年十多万元。

(三)安置方面
虽然《救助管理办法》第 11、12、13、14、15 条详细规定了受助人员的转移、安置措 施,但在实际运行中存在着一些困难。诸如受助对象返家难便是其一。通常对于能够自行回 家的成年受助者会提供乘车凭证,受助儿童由救助站工作人员护送至户籍所在地民政部门。 但受助人员中的盲聋哑、痴呆傻、精神病。患者因受语言交流、精神变质等障碍,无法提供 准确的信息,无法和受助家属联系,只能留在站内供养,救助期满也无法送走。此外,有的 残疾人、 未成年人或行动不便者因亲属或所在单位不愿接回, 要求救助站送回或者借故推托 甚至直接拒绝接回。流出地救助管理机关派人接回的规定不明确,积极性也不高,不主动配 合接回未成年人、老弱病残等行动不便的人员。对一些因年老、年幼或智力存在障碍无法查 明亲属者,救助站通常经过正常程序,向上级民政部门申请,经批准后将其送往常州市社会 福利院或儿童福利院安置。但由于受上述单位的客观条件限制,安置数量有限。

(四)突出的难题
1、骗取车票 部分受助者倒卖乘车凭证。曾有一些专门到救助站骗取车票的人,我们称之为“跑站”, 这些“跑站”的社会人员谎称被偷或被抢而索取车票,一旦救助站给其乘车凭证则会立即倒 卖。对此,我们一方面加强网络建设,加大甄别措施,省内的受助者通常会送达所在市,外 省的受助者通常会送达所在省省会城市; 另一方面, 由救助站提供车票让其自行离站的受助 者,工作人员将其送上火车或长途汽车直到其上车后离开。 2、重复救助现象 个别求助人员 (通常为精神障碍人员) 会重复到救助站求助, 这种现象比较普遍, 对此, 救助站经上网查询、核对,规定同一救助对象最多只能救助 3 次,每次救助周期不超过 45 天。 3、病人救助 病卧街头或流落街头的危重病人和精神病人的救助。 按照规定这些人都不应纳入救助范 围,但实际这是一个无法回避的现实问题。无论是政府出于城市维护社会稳定的需要,还是 处于维护群众生产生活秩序需要,对此现象不管不问、被动等待都是不合适的。但这一部分 人员管理起来困难很大,治病花不起,养起来无法安置。目前处于一种不管不行,管也管不 了的两难境地。

三、救助现状原因分析
(一)《救助管理办法》制定本身的局限性
1、职业乞丐 《救助管理办法》 规定的救助对象为城市生活无着的流浪乞讨人员, 其制定前提是这一 部分流浪乞讨人员在整个流浪乞讨群体中所占比例占大多数。 实际上这个前提继承了 《收容 遣送办法》,《收容遣送办法》是在 1982 年制定的,其制定前提是符合当时实际情况的。 而目前,根据我站的调查,有 80 %以上的乞丐为职业乞丐,即以乞讨作为长期生活方式。 甚至有人质疑当前“乞丐群体到底是不是个社会弱势群体”。

2.《救助管理办法》救助标准过窄 《救助管理办法》 规定的不足以涵盖所有需要救助的人。 四条标准排除了一些确实需要 救助条件的人员,而现实中救助站出于各种考虑通常会给这部分确是需要救助的人提供救 助。 3.流浪乞讨群体现状使然。 救助站救助对象只是“城市生活无着的流浪乞讨人员”,专门以乞讨为生存之道不属于 救助范围, 救助站只能提供临时性救助, 把乞讨作为长久的生活方式的流浪乞讨人员不愿也 不该去救助站。有许多乞丐并非只是为自己乞讨,他们要靠乞讨来养活家人、解决整个家庭 所面临的某种危机,如为了筹集家人所需的巨额医疗费、学费等。更有许多少儿乞丐、残疾 乞丐是被那些“丐头”们租借、雇用来的,他们身不由己,实际上已非自由之身,更不用说 主动、自愿地去救助站了。 4.收容遣送时期存留的惯性思维的影响。 《收容遣送办法》中规定的收容遣送对象为“家居农村流入城市乞讨,城市居民中流浪 街头乞讨的,其他露宿街头生活无着的”,并且在运行过程中收容对象不断扩大化,而现在 救助对象仅为生活无着的流浪乞讨人员, 由极宽变为极窄。 在求助者眼中救助站还是原先的 收容遣送站,只不过不再强制遣返、不再限制人身自由而已,其惯性思维使其认为救助站应 该向其提供救助,有的求助人员甚至:“你们连乞丐都救助,凭什么不给我们提供救助?” 5. 新型救助制度本身不够完善, 相关职能部门的工作尚未协调好, 运行中还存在着一系列问题, 诸如受助人员接回问题, 疾病受助者治疗经费问题等。 6 钻救助制度空子 个别好逸恶劳者钻了新型救助制度不完善的空子,通过欺骗的方式满足其个人私利。

四、常州市流浪乞讨人员管理现状
2003 年8月1日以后,收容遣送改为救助管理,由于工作职能和工作性质发生了根本 转变,公安、城管执法等部门不能再通过强制手段限制流浪乞讨人员,其管理从一个极端即 全部收容遣送走向另一个极端即放任自由,一段时期内,流浪乞讨人员激增,乞讨方式多样 和出现“恶乞”现象。五年时间过去,有关部门已经意识并着手解决这个问题,2006 年在 我市成立了救助管理协调小组,由市政府副秘书长李沛然任组长,市民政局、公安局、城管 局分管副局长为成员,各局有关处长任联络员。各派出所、城管大队及街道设立救助工作网 络服务成员单位 79 个;制作并发放救助引导卡上万张;在全市 7 个主要路口、繁华地段设 立了救助告知路牌,向市民及流浪乞讨人员宣传救助条件,公布救助电话及地址,在市中心 设立了流浪乞讨人员接待室。另外,下设民政、公安、城管工作联合办公室;在市中心设立 了流浪乞讨人员接待室,建立了“三位一体”工作机制,通过上述一系列措施,救助管理收 到较大成效,目前对流浪乞讨人员的管理现状到底如何?下面是我站调研所得及相关分析。

(一)目前的管理现状和效果
1、设立禁乞区 这种做法是否可行值得商榷。首先,是否超越了其立法权限。《立法法》第八条明确规 定,“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”,只能由全国人大及其常 委会法律予以规范,任何其他立法主体,均无权就此进行立法。而禁止乞丐乞讨,似乎明显 属于“限制人身自由的强制措施”。相反,法治首先要求法律本身要接受审查。政府为了治 理一个城市所制定的规章,必须合乎宪法,也不得违背效力比它更高的上位法。其次,正常 的乞讨,即非强制性的向他人要钱要饭,既没有偷和骗,也没有抢,无疑属于个人的自由。 凡是普通人能去的地方,乞讨者也能去,因为乞讨者也是一个正常的公民,享有和其他公民 一样的法律权利。因此,设置“禁讨区”没有法律依据。 “禁讨区”属强制手段,如果划“禁 讨区”合理合法,“禁讨”也就合理合法了,何不“禁讨”更干脆。划“禁讨区”就能禁得 了吗,设“禁讨区”是否就能禁得住值得考虑,闯入“禁讨区”讨要如何处理,设立“禁讨 区” 还是过去常用的 , “堵” 的办法, 而不是从根本上进行疏导和管理。 造成了这部分人 “引 导不去”、“劝而不离” 、“驱而不散”,形成了流浪乞讨人员与执法人员“藏猫猫”的 尴尬局面。导致街头流浪乞讨人员管理难。在某些特殊区域事实上形成了禁乞区,但效果并 不理想。市民每逢周末、夏日傍晚也到南大街休闲、购物,因此,包括躺卧、露宿、乞讨、 摆摊设点、兜售物品、杂耍卖艺、不经允许发放传单等行为都是禁止的。尽管这些地区事实 上形成了禁乞区,但其效果并不理想。特别是在文化宫地下广场下行通道上乞讨。广场保安 也向我站反映, 地上广场有一些乞讨者在遇到保安巡逻时会装作游玩或捡拾垃圾, 一旦保安 离开照样会向游客乞讨。 2、相关管理部门管理手段多为劝止、规劝。 对于文化宫“车丐”现象,值勤交警介绍,见到此类情况一般会上前制止,但由于没有 法规可依,只能劝他们离开。对于“恶乞”强行乞讨,110 巡警只能对其教育,劝止其行为。 常州火车站派出所配合铁路部门开展的 “百站百车” 治安专项治理活动中对流浪乞讨者或规 劝起到救助站求助或满足其部分要求(如为其购买回家车票)让其离开。 3、管理部门普遍反映对流浪乞讨现象管理困难,效果不好。 如交警、110 巡警反映有的乞讨者见到他们后“很规矩的乞讨”,但他们离开后“拦车 的拦车,强讨的强讨”,对他们进行教育,当面表示改正,过后依然照样。火车站派出所也 表示如果不是加大了巡逻力度,乞丐还会回来。城管执法人员也非常无奈, “对占道经营可 以罚款、没收工具,对乞丐既不能罚款又不能强制其离开”。 4、对操纵、经营乞丐现象证据收集困难,打击不力 操纵、经营乞丐者多为异地乞讨,行走于全国各地,流动性极强。再者,被操纵者因家 庭原因或惧怕“丐头”不敢指认、举报操纵、经营者,导致公安部门对该部分人员收集证据 上极为困难,不能进行有效的打击。

(二)目前的管理现状原因分析
1、管理上有点盲目 《收容遣送办法》废除后,《救助管理办法》主要是针对生活无着的流浪乞讨人员,管 理部门在依法行政时发现, 《救助管理办法》中生活无着的流浪乞讨人员和职业流浪乞讨人 员没有作出明确的界限,处置管理缺乏法律支持和响应。 2、管理力度不够

政府部门对流动人口特别是流浪乞讨人员的管理成为媒体和公众关注的焦点, 相关管理 部门在管理过程中比较注意自己的形象, 管理手段与原先相比有了很大进步。 人性化管理和 关爱贯穿整个工作过程,在工作中也经常出现管理人员“缩手缩脚”,过分谨慎的现象,造 成管理人员不敢管、 无法管,管了怕犯错误:主要有 3 怕:一怕被指责为侵犯人权、生存权、 乞讨权,二怕被社会舆论指责为欺负社会弱势群体,没有宽容、博爱之心,三是投鼠忌器, 担心稍有不慎,会殃及那些有真正困难的乞丐。 3、人员的复杂性 流浪乞讨人员的管理本身具有复杂性、 艰巨性, 部分管理部门趁制度变革之际淡化对流 浪乞讨人员的管理,减轻部门负担。

五、对流浪乞讨现象完善救助、加强管理的必要性

对流浪乞讨者救助制度的变革及管理上的缺失必然导致流浪乞讨人员的大量增加, 强行 乞讨、恶性乞讨等现象出现,职业化乞讨泛滥,这对城市而言也就必然产生了大量消极的影 响。

1、市容市貌造成负面影响。
无论是乞讨者的个人形象还是某些乞讨者的乞讨行为,诸如对路人强行乞讨、围追堵 截,或者暴露残疾躯体乞讨等都对市容市貌产生了不利影响。调查中我们发现,在商业街上 一位暴露残疾躯体的乞讨者让人望而生“畏”,大都远远避开;还有那些长年在路边上向游 客乞讨或长廊下面卧睡的乞丐,与城市景象极不和谐。

2、削弱社会大众的同情心及对弱势群体的关注与救助。
由于目前乞讨的手段多种多样,真假难辨,人们的善良和爱心经常被欺骗,导致部分社 会大众拒绝捐助乞讨者,这种漠然久而久之会使人们的同情心受到削弱,恻隐之心淡化,对 弱势群体的关注与救助变得薄弱。 我站在调查中就有部分市民明确表示对乞丐从不施舍, 认 为“都是骗人的”;有位市民甚至提出了一种比较极端的解决乞讨问题方法,他自己也认为 “不人道”,但“谁让他们那么可恶”。 尽管我们确信包括我们调查的上百余名乞丐在内 的乞丐群体中肯定有欺诈性乞讨或指着乞讨发财者, 但其中毕竟有真正需要帮助的人, 他们 确实是因为家庭贫困、疾病、年迈、残疾又无其他手段维持生存,在国家社会不能有效保障 的情况下选择乞讨是他们生存的一种手段。

3、影响社会治安和秩序,甚至因诱发不安定因素影响社会稳定
乞丐群体中有不少借乞讨之名、行违法犯罪之实、潜藏的犯罪分子;有的乞丐利用大 众同情心编造虚假身份和经历骗取钱财; 有的拐骗引诱少年, 甚至胁迫摧残儿童作为他们乞 讨生财的工具。特别是流浪街头的未成年人,更容易成为被侵害的对象,这都成为社会治安 的一大隐患。尤其是乞丐集团化倾向日益明显,一旦个体联合成团体,聚众闹事,将对社会 和群众造成重大危害。 虽然目前流浪乞讨人员对常州市社会治安影响还比较小, 但对其危害 不可掉以轻心。

4、助长了好逸恶劳的惰性风气,影响社会风尚
乞讨者受利益驱动,为了获取钱财,不择手段,不顾廉耻,采用阻挡、尾随、谩骂、下 跪、磕头等方法纠缠行人,完全丧失了人格尊严,无论是对成年人还是对少年儿童,都产生 了极其恶劣的影响,无助于弘扬和培育民族精神。

5、流浪儿童的受教育及对其未来发展的影响
在我站的调查中有很多儿童乞讨者,他们本应该接受正规的教育,拥有自己的梦想,但 现在却因为各种原因在街头流浪乞讨。 “一个人儿时乞讨很可能会终生乞讨。”乞丐低龄化 发展趋势会让大批处于学龄期的少年儿童不能受到正常的教育, 这将影响到科教兴国战略的 实施,影响到整个国民素质的提高。

6、传染疾病,对公众健康带来不利影响
由于流浪乞讨者的生存环境通常较差,部分流浪乞讨者患有结核病等各类传染疾病;又 因其本身具有流动性,多处于人群密集的公共场合,一旦有所感染,将通过乞讨行为传染给 公众,给公众健康和社会稳定带来较为严重的危害。

六、问题的解决思路

流浪乞讨现象自古有之。现阶段其存在原因更加复杂,既有传统原因,又有现代经济发 展原因,既有社会保障不完善的原因,同时又涉及社会转型的一系列制度原因,因此其解决 也并非一朝一夕能够完成。 目前较为理想和可行的措施是加强对流浪乞讨行为的管理, 包括 对目前流浪乞讨人员救助制度进行完善, 现有流浪乞讨者的乞讨行为进行规范, 确立有效的 身份确认制度,对违法的乞讨行为进行有效的打击,特别强调对儿童流浪乞讨行为的管理。

(一)对目前流浪乞讨人员救助制度进行完善
前面已经指出了现行流浪乞讨者救助管理制度运行中的问题,面对这些问题,救助站 的作用不但不应该减弱, 相反在我国社会转型时期应该发挥更大的作用, 充分发挥其临时避 难所、危险缓冲带、社会稳定器的功能。针对问题,应当通过制度加以完善: 1、适当扩大救助范围,实行针对性救助服务,更好的利用救助站的资源。 现行《救助管理办法》运行中突出的问题就是救助条件过于狭窄,许多具有临时性困难 的求助人员因不符合条件无法获得救助。所以,不妨放宽范围,只要是确实遇到了应急性困 难,自身无力解决,在查证属实后救助站可以予以救助。当然,放宽救助范围后提供的救助 服务也应当做适当的调整。以确保救助站资源最优化配置。比如,对外出旅游、出差被偷被 抢者,可以在向其提供家庭、单位汇款服务时提供暂时食宿救助,不提供返家乘车凭证,防 止有人借此骗取车票。 2、建立网络化救助管理系统。 在目前互联网的时代,网络因其信息更新速度快、信息交流方便备受人们的关注。救助 管理网络化既能提高救助站的运作效率又可以防止重复救助现象出现。 全国各地救助管理站 统一建立了流浪乞讨人员救助信息网,形成受助人员资料库。一是可以向走失、被拐人员的 家庭、有关地方政府及单位提供相关信息,帮助这些人与亲人团聚;二是可以向各地救助站 提供有关求助人员信息,帮助确认求助人员身份、识别欺诈性求助行为,有效防止某些人钻 制度空子谋求重复救助;三是网站可以“循环播报受助人员被拒绝接回的有关资料,敦促流 出地政府做好受助人员亲属的工作, 使其努力尽到赡养、 抚养义务, 推动救助工作的展开。 ” 3、明确部门职责,设立统一协调机构

在流浪乞讨人员的治理中,要对公安、城管、民政、卫生、交通等各部门的工作职责进 行明确,同时设立协调机构对各部门的工作进行协调,既能防止部分职能部门推诿扯皮,又 可以整合资源,有效进行治理流浪乞讨现象。在民政机关内部,明确各地民政、救助机关职 责,设立受助人员转送统一协调机关,确保受助人员接回渠道顺畅。其中,特别要明确受助 人员流出地民政部门的责任,对不与流入地民政部门、救助管理站配合的,流入地救助机关 送回受助人员往返交通费、差旅费由流出地民政部门负担。 4、设立流浪乞讨人员救助专项基金。 各地救助站目前经济发展水平不一,在一些落后地区甚至连许多群众的生活都难以保 证,更不用说对流浪乞讨者进行无偿救济了。因此,国家设立流浪乞讨人员救助专项基金, 使各地流浪乞讨人员的救助得到最基本的财政保证, 然后地方视自己的经济发展水平决定对 流浪乞讨的财政支持。 国外许多国家的流浪乞讨人员的救助大多数是民间救助, 民间救助也 是未来的发展方向,但在我国现在为时尚早。 “在现代社会,政府往往是和民间一道从事这 种福利事业的。没有政府的支持,民间从事这项事业,可能会因为缺钱或其他条件缺陷而发 生各种困难。” 5、建立有效的救助管理监督机制,加强对救助管理工作的监督。 无监督便无行政, 是现代法治国家普遍设立的一项重要的行政法治原则。 建立健全高效 的流浪乞讨人员救助管理监督机制, 能有效防止和及时纠正行政违法行为, 保障行政机关依 法进行救助管理和公民合法权益免受损害。 毕竟, 救助管理站是从原先一个对流浪乞讨者在 内的流动人口采取收容遣送等强制措施的行政管理机关转化而来,救助管理人员的自身素 质、工作思路、工作方式需要很大的转变,这就更需要一种监督机制来确保角色转变顺利完 成。再者,鉴于收容遣送制度的异化,有效的监督能防止这一人道的社会救助制度再次出现 异化, 确保新的救助制度真正发挥其临时救助作用, 实现生活无着的流浪乞讨人员应有的权 益。

(二)对现有流浪乞讨者的乞讨行为进行规范
在目前我国经济发展水平有限和社会保障制度尚不完善情况下, 允许一部分生活困难者 通过乞讨维持生计,是实现个人自救的重要形式。虽然对生活困难者进行救助,维持最低生 活保障市政府的一项基本职责,但无需讳言,目前我国政府还不能完全实现这一职责。但同 时也要考虑到, 流浪乞讨者在乞讨时必须顾及公共秩序和公众利益, 不能因为个人原因损害 公共秩序和公众利益。对此,我站建议: 1、依照严格的立法程序设立“限讨区” 在一些重要场合, 如城市重要政治活动场所、 城市广场、 旅游景点等地区限制乞讨行为。 当然, “限讨区” 具体地点在行政立法过程中必须严格予以论证, 同时征求广大市民的意见。 对在“限讨区”内乞讨者,公安、城管等应当告知其停止行为,否则将受到相应管理措施的 规制(具体措施应有各地根据实际情况制定)。 2、规范乞讨者的行为 对某些乞讨行为应当予以规范,比如不允许残疾人暴露残疾,不允许当众自残乞讨。 3、对一些过激乞讨行为应予明文令禁止 严禁强行讨要、尾随讨要、谩骂行人等行为,公安执法人员对此类行为应当予以警告, 对屡次做出以上乞讨行为者根据《治安管理处罚条例》相关条款予以适当处罚,或者根据有 关专家建议,制定《保安处分法》对此进行处分。 4、乞丐享有的权利

在执法过程中, 应充分发挥新闻媒体的导向作用, 为解决乞丐问题创造良好的社会舆论 环境。要使对乞丐的管理工作名正言顺、理直气壮起来。要使人们知道,管理乞丐并不是为 了限制乞丐应当享有的权利,相反,管理乞讨者既能造福于乞丐群体本身,又有利于维护公 共秩序和社会利益。

(三)对流浪乞讨者尝试建立有效身份确认制度
鉴于目前人们在施舍时遇到的难题, 即对一些乞讨者不施舍良心上过不去, 而施舍后又 怕被骗。对此,借鉴国外经验,通过政府相关部门如民政部门统一颁发的执照性质的乞讨证 明,上面载明乞讨者乞讨原因和乞讨时间,使人们对各类乞讨者能够有效的确认其身份,从 而自行决定施舍与否。同时此举也能防止某些人借乞讨之名行骗人之实。针对“假证明”的 出现, 结合上面所提建立流浪乞讨人员网络化管理系统, 在严格确保流浪乞讨者个人隐私的 情况下仅向管理机关内部公开流浪乞讨者登记信息, 由管理机关负责对流浪乞讨者乞讨证明 进行检查,通过信息对比获知乞讨者身份真假,杜绝欺诈性乞讨。

(四)对违法的乞讨行为进行有效的打击
在对合法乞讨行为进行规范的同时, 必须对一些违法的乞讨行为进行严厉打击, 及能维 护乞讨者中弱势群体的利益,也能够有效地维护社会秩序。 1、对于操纵、胁迫儿童、残疾人乞讨的行为严厉打击,维护儿童、残疾人的合法权益 加强对公安民警依法行使治安管理职责,坚决打击组织、唆使流浪乞讨的“幕后人”, 依法严惩诈骗、胁迫儿童、残疾人乞讨者。通过《刑法》修正案形式设立“操纵、胁迫未成 年人、残疾人乞讨罪”,为打击上述违法行为提供法律依据。 2、对于借乞讨之名行盗窃、抢劫等违法之实者公安机关应严厉打击,维护社会治安和共公 安全 3、对于乞讨团体化、帮派化、“划地盘”等现象公安机关予以打击,依法严惩组织头目, 维护社会安宁

(五)对儿童流浪乞讨行为的管理
儿童健康成长是儿童应当享受的一项权利。 我国是 《世界儿童权利公约》 的签署国, 《儿 童权利公约》中明文规定, “社会和公众事务当局应有责任对无家可归和难以维持生存的儿 童予以特殊照顾。”我国制定的《未成年人保护法》中也明确了政府保护未成年人健康成长 的责任。 基于儿童本权益身易受侵犯和保护的重要性, 对流浪儿童乞讨行为应予以特殊管理。 1、禁止儿童流浪乞讨 鉴于儿童易被人所操纵、 控制、 胁迫成为乞讨赚钱的工具, 因此应当禁止儿童流浪乞讨, 维护儿童合法权益,确保儿童健康成长。 2、设立儿童救助保护中心 我站十分重视救助保护流浪少年儿童工作。 成立了救助保护流浪少年儿童中心。 几年来, 救助少年儿童 2000 多名。初步形成了具有常州特色的救助保护流浪少年儿童工作的模式, 即紧紧围绕维护流浪少年儿童基本权利,以救助保护流浪少年儿童中心为依托, 引入新的 救助理念,采取技能培训、跟踪回访等多种形式,构建综合性、多功能的流浪少年儿童救助

保护体系。 规范“中心”的管理与服务。 加强中心的建设与管理,是做好儿童救助保护的 基础性工作。中心制定了流浪少年儿童救助管理流程图、岗位职责、工作标准,健全了工作 档案。按照参与性、融情性、保护性的工作原则,对儿童进行心理、法制、健康教育。根据 儿童的特点,开展多种娱乐活动。另一方面,开展技能培训 。为了帮助流浪儿童掌握一技 之长, 培养自食其力、 自谋出路的能力。 我们注意做好流浪儿童的技能培训工作, 培训对象, 主要是年龄较大、缺乏基本生活技巧的儿童。中心根据儿童的兴趣爱好,采取请进来、送出 去的办法,组织他们接受基本生存和劳动技能培训。

结束语
目前,流浪乞讨人员的救助管理正处于一种困境之中,救助法规不完善,流浪乞讨现 象管理于法无依据——无论是我们的城市管理者, 还是流浪乞讨群体中的弱势群体, 再或者 具有同情心的公众,从管理到生存,从施舍到救助,其中含有多少无奈,含有多少无助?我 们需要摆脱困境,我们需要走出困境。因为一个人的死,在短短时间内,废止一部法规,另 立一部法规,五年时间已经过去,似乎结论得到了验证。民意、效率、公平、正义??从更 广阔的意义上讲,我们的法制建设也处于一种困境中。我们的法制建设同样需要走出困境。 流浪乞讨现象的存在使我们无法回避,完善救助管理制度,加强对这一群体的管理, 做到个人权益与公共秩序的良性平衡,走出困境,则是我们需要做的事情。

美国怎样管理乞丐
美国的乞丐有多少?他们是一些什么样的人?美国政府为他们做了什么? ★文/陆乐 今年八月,位于华盛顿的一家致力于帮助流浪者的非政府组织“全国流浪者联盟”给 出了一份全面调查报告。 根据这个报告,美国大约有三百五十万流浪者,占美国总人口的 1%和贫困人口的 10%, 其中,单身男性占 41%, 单身女性占 14%, 有孩子的家庭占 40%。报告还从人口学的角度 做了各种综合比较。比如,所有流浪者中,年龄不到 18 岁的未成年人占了 39%,黑人占了 49%,受过高中及以上教育的占 62%,完全没有健康保险的占 58%。 美国乞丐众生相 没有固定收入的流浪者们,许多人选择了流落街头,乞讨为生。在美国这个汽车主宰 的国度里,他们大部分都生活在不需要汽车、有公共交通的城市中心,成为纽约、华盛顿、 芝加哥、亚特兰大这些大城市的固定一景。

笔者曾经在美国首都华盛顿生活过,见过几种不同类型的乞丐。一种是“随遇而安型” 的。 在世界银行和国际货币基金组织前方的小花园里, 每天都有许多西装革履的上班族匆匆 而过,和他们共存的,是花园里长凳上的乞丐们,他们身边有一个超市的推车,放着他们所 有的家当:一条灰色的破旧毯子和写着“帮助我”的小纸板。这些乞丐神情坦然,一边晒着 太阳一边喂着鸽子。他们从不会主动向人乞讨,有人向他们的纸杯里扔点硬币,他们也只是 不卑不亢地说声谢谢。还有一种常见的乞讨方式就是举着纸牌,站在红绿灯的路口,等待车 里的人给一些零钱,甚至食物、香烟。 有一些比较“主动出击”的乞丐,会在街头跟行人搭讪:“有没有零钱?我想打个电 话。”如果行人无动于衷,他们一般也就悻悻然地不再纠缠。在美国,很少见到死缠烂打或 者强行向人展示自己的残疾来博取同情的乞丐。 还有很小一部分流浪者,是主动选择流浪的生活方式。他们不愿意受到主流社会的束 缚,也不愿意寄生于收容所的屋檐下,宁愿在地铁口旁若无人地自弹自唱,只要帽子里有今 天买面包的钱就可以了。 华盛顿的许多政客和游客还见过一个特殊的“政治乞丐”。她常年驻扎在白宫大门正 对面,自己搭了一个小帐篷,上面画满了反对布什的标语和漫画,前面摆了一个供人放钱的 杯子。那些就在数米开外的白宫保镖们早就对这个乞丐熟视无睹。 美国政府帮助流浪者的“十年计划” 针对美国的流浪者和乞丐问题,美国政府提出了在三百个城市实行旨在帮助流浪者的 “十年计划”。在布什总统提出的 2008 年的联邦预算中,专门预留了 44 亿美元用于帮助流 浪者。与以往不同的是,这笔钱的重点将放在为流浪者提供可负担的长期住所上,而不是临 时性的收容所。在这个计划的资助下,2007 年,美国已经为流浪者建造了四万多个住房, 大部分是一个卧室的公寓房,里面有基本的电器,包括洗衣机、烤箱、洗碗机等等。 美国官方的跨机构流浪者委员会执行干事菲利浦?曼加诺表示,在美国的流浪者中,其 中只有 10%至 20%属于长期流浪者,其他大部分人都是短期流浪者。他们因为听说大城市机 会多,涌向城市,却没有想到那里的房价同样很高,即使他们不停工作,也无法负担住房开 支。政府所要做的首要事情,是为短期流浪者提供可负担的固定住处,让他们可以在大城市 里生存下去。 美国的一些城市,比如芝加哥、奥兰多、圣塔克鲁兹,还出台了一些限制乞讨的规定, 比如在商店和自动取款机附近多少米内不许乞讨,甚至要先获得当地政府的“乞讨证”才能 上岗。对此,华盛顿的一家独立调查机构“公共议程”对美国民众做了一次民意调查,没想 到和政府的想法相反,71%的美国人认为,只要流浪者不妨碍到商店或公园里的他人,警察 没必要来驱赶他们。 来自民间的努力

除了美国政府,美国还有许多非政府组织和个人,为帮助流浪者而奔走。他们中,包 括“全国流浪者联盟”这样的民间组织,有专门针对流浪儿童的慈善组织,还有一些为流浪 者提供无偿服务的律师。 今年八月,旧金山有一个中国妇女在失业后付不起房租,被房东赶了出来。她不会英 文,除了过去的家和打工的餐馆,她最熟悉的就是中国城里的公共花园,于是,她白天在花 园里乞讨,晚上就露宿在公园里。但是,地方警察还是发现了她,将她驱逐出来,并要罚款 数千美元,准备把她送入监狱。旧金山的几个公共律师,决定免费为她打官司,他们用了六 个月的时间,打赢了这场官司,为她免除了牢狱之灾,甚至为她找到了一个政府资助的汽车 旅馆居住。其中一位律师说,政府与其花许多纳税人的钱去把流浪者们送入监狱,还不如把 这些宝贵的公共资源投入到更有效的帮助项目中, 比如为流浪者提供永久性的住房和就业服 务。 美国还有许多热心人用自己的力量帮助流浪者。 黛安?尼兰是最近美国媒体上常常出现 的一个名字,她曾经是一名流浪者收容所的主任,她卖掉了自己的房子,驱车三万多公里, 穿越整个美国,拍摄了七十五个流浪儿童的故事。她把这部记录片《我的四面墙》带到国会 山放给议员们看,目的是游说他们在“不让一个孩子掉队”的联邦法案中,将流浪儿童安置 到主流公立学校,而不是封闭在为他们设置的特殊学校里。 “我每天工作十二个小时,但是 看到流浪儿童说起他们的未来的憧憬神情,我就感到充满了动力。”她深情地说。


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