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关于开展深化出租汽车行业改革专题调研工作的报告


西安市交通运输局深化 出租汽车行业改革情况的汇报提纲
一、行业基本情况及运行情况 (一)经营主体、车辆数量及构成 目前我市市区拥有出租汽车 12135 辆,经营企业 49 家, 日均营运 52.88 乘次,日载客率约 73.36%,日均客运量约 120 万人次,约占全市公共交通客运量的 20%。 (二)从业人员基本情况 目前我市共有从业人员 3 万余人,出租汽车驾驶员劳

动 强度大、安全风险高、技术含量低。从驾驶员构成成份看, 主要由外来务工者(约占 60%以上) 、社会闲散人员、下岗职 工、 退伍军人等人员组成。 从文化层次看, 初中毕业约占 70%、 高中毕业约占 28%、 大专及以上学历 2%, 文化水平普遍较低; 从年龄看,多数为 20 至 45 岁间的青壮年人员,约占 80%; 从驾驶员户籍看,多数来自本省和外省市的农村,本市城镇 户口人员较少。 (三)行业运行情况 目前我市市区共有出租车 12135 辆,按产权性质可分为 企业自有出租车(共 8116 辆,占总车数的 67%)和个体工商 户出租车(共 4019 辆,占总车数的 33%) ,市区出租汽车营 运基本参数详见附件一。 出租汽车企业自有车辆的经营方式主要为企业公司化 经营、公司任务制承包、分期承包和全额承包等方式。
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个体工商户出租汽车的经营方式为自主经营、自负盈 亏。 (四)维稳情况 与国内其他城市出租汽车行业发展历程相同,我市出租 汽车行业发展面临着经营模式改革、交通拥堵致使车辆运行 效率降低、物价上涨致收入“变相缩水” 、公交和地铁发展 给出租车增加竞争压力、 “专车”影响收入等深层次问题。 2012 年行业发生不稳定事件,部分承包人、驾驶员先后 11 批共 1200 余人进京上访, 通过多方协调和共同努力, 自 2013 年通过出台政策化解了大部分矛盾纠纷,并将少数剩余人员 引导至法律诉讼途径,涉诉车辆共计 216 起,通过各级法院 审理、宣判、执行(其中 130 余起已终审判决) ,目前,行 业不稳定事件已基本平息,全行业运行平稳,发生大的不稳 定事件的可能性不大。 二、管理体制 (一)管理体制 市出租汽车管理处是市交通运输局下属参照公务员管 理事业单位,全面负责辖区内出租汽车日常具体行政管理工 作;各区县成立了出租汽车管理机构,接受市出租汽车管理 处的监督指导;市区出租车与区县出租汽车在车身颜色、牌 照编号、运价标准等方面有明显区别。 (二)机构设臵 市出租汽车管理处成立于 1986 年 8 月 23 日,现有在编 56 人、实有 60 人,内设“七科三中心” ,即:办公室、财务
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科、组织人事科、政策法规科、业务科、管理科、稽查科、 出租汽车驾驶员培训中心、投诉接待中心、信息中心。 各区县出租汽车管理机构人员编制为 30 至 60 人不等。 (三)队伍建设 根据国家公务员法的有关规定,市出租汽车管理处作为 参照公务员法管理的事业单位,其人员的招录、管理、培训 严格依法依规进行,所有执法人员均经过培训、持证执法。 我市出租汽车行业经过改革开放近 40 年的发展,积累了大 量深层次的矛盾和问题,我们急需一支爱学习、好钻研、勤 思考的干部队伍,通过理论创新推动行业改革。 三、近年举措 (一)加快出租汽车管理改革的主要做法 1、理顺了管理体制和隶属关系。2002 年政府机构改革 中,我市出租汽车管理职能划归市交通局。2003 年市政府出 台实施《区县出租汽车管理办法》 ,按照市政府三定方案和 建立大交通的思路,各区县成立了出租汽车管理机构,实现 了市、县(区)业务统一,为行业持续稳定健康发展提供了 坚实的组织和政治保障。 2. 加快行业信息化建设。近年来在交通部的大力支持 下,我们先后建成了出租汽车行业“GPS 监控” 、 “电子身份 识别” 、 “办公业务网络” 、 “行业门户网站” 、 “企业二级平台” 等信息系统。信息系统建成后,对于加强重点部位监管、提 高查处空号/套牌车效率、加快信息传递、方便驾驶员办事 等发挥了明显作用。
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3.引导公司化经营,强化企业管理。按照“总量调控、 政府引导、集约化经营、平衡利益”的原则,引导出租汽车 经营企业按照“产权明晰、权责对等、收费合理、风险共担” 的运营机制走公司化经营模式,逐步落实企业“五个主体” 责任(投资主体、经营主体、责任主体、服务主体和市场主 体) 。经过多年兼并整合,行业企业总数从最高峰的 168 家, 目前已减少到 49 家,企业平均车数为 248 辆(其中最大的 企业西汽车数为 2687 辆,最小的企业车数为 20 辆) ,企业 集约化、规模化经营水平明显提升。 4、夯实安全管理工作。牢固树立“以人为本、安全发 展”理念,坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针,建 立健全安全管理责任体系,夯实企业安全主体责任,规范安 全基金的提取、管理、使用,要求企业做到安全生产费用投 入到位、安全日常监管落实到位、安全隐患排查到位、安全 事故处理到位、 安全责任倒查追究到位, 实现管理 “零缺陷” 、 隐患“零容忍”、营运“零伤亡”。 5.改革培训体制。 一是严把驾驶员报名准入关, 按照 《条 例》规定,严格审核报名资格,不符合条件的人员一律不得 报名、进入行业,从源头上保证驾驶员整体素质;二是编制 修了 《西安市出租汽车驾驶员培训教材》 , 完善了教学大纲, , 充实师资力量、延长授课时间、增加培训内容、提高培训质 量;三是全面实行行无纸化考试、无纸化阅卷,保证了考试 结果的公平公正,考试不合格的驾驶员经补考仍不合格的, 不予发证。在做好岗前培训的同时,各企业通过“定查日、
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学习日”继续开展了形式多样的继续教育活动。 6.加强市场监管,规范客运市场。一是充实稽查队伍, 采取驻站管理和市场巡查相结合的方式对重点部位进行全 面检查; 二是设立公交分局警务室, 协调处理暴力抗法事件, 化解行政处罚矛盾纠纷;三是加大市场检查力度,打击非法 营运行为,保障出租汽车经营者和乘客的合法权益。近三年 来,我们共查扣非法营运车辆 1000 余辆,查处违规出租车 5000 余辆。 7、不断改善经营环境。一是全市建成 62 座加气站,在 冬季用气高峰期,全力保证出租汽车用气;二是取消了部分 禁行路段,在火车站、火车北客站、飞机场、各大客运场站 等重点部位建立流动循环车场,实行专人管理;三是在全市 建立了 514 个出租车停靠点,方便乘客下车。 8.调整运价。2006 年 1 月 1 日起,西安市实行新的运价 (现执行的运价标准) ,按照车辆排量执行两个计费标准, 增加了等候计时运价,同时,启用了计价器打印票据功能, 每乘次付票完整准确地记录了出租车营运乘次的车号、企业 电话、上下车时间、基价计费、等候计费、返程计费、总金 额、投诉电话等数据信息,使消费者明白消费、放心消费。 9、实行委托管理。为提高行业管理水平,根据国家有 关规定,经市法制办批准,2004 年起市出租汽车管理处对火 车站、火车北客站实行委托执法和委托管理,提高了管理效 率,调动了属地管理的积极性,较好了促进了区域内出租汽 车管理。
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(二)出台的有关法规规章及政策措施 1.制定地方性法规。2002 年 12 月 1 日颁布《西安市出 租汽车管理条例》 (以下简称 《条例》 ) , 先后于 2004 年和 2010 年进行了修订完善。 2.制定格式合同。2000 年起,陆续出台《出租汽车承包 合同》 、 《出租汽车个体工商户管理服务协议》 两类格式合同, 颁发《出租汽车行业经营许可证》 、 《出租汽车经营权证书》 、 《道路运输证》 、 《从业资格证》 。2013 年,重新修订执行《出 租汽车单车承包合同》 。 3.制定规范性文件。1999 年出台实施《西安市出租汽车 驾驶员规范服务达标标准》 、 《西安市出租汽车车容车貌达标 标准》 。2013 年先后出台《西安市出租汽车经营权管理办法》 (以下简称《办法》 ) 、 《西安市出租汽车经营期满重新许可 实施意见》 、 《西安市出租汽车经营期满重新许可实施细则》 和《西安市出租汽车服务质量综合考核实施细则》 (以下简 称《考核细则》 )四个规范性文件以及《关于印发妥善解决 当前我市出租汽车行业有关问题的意见的通知》 。 (三)深化出租汽车改革的总体思路和方向 1.总体思路。按照交通运输部《关于全面深化交通运输 改革的意见》要求,继续坚持“两化一员” (公司化、集约 化、员工制)的发展方向不动摇,科学调控我市出租汽车总 量,推动通过服务质量招投标方式配臵车辆经营权,鼓励、 规范多元化的约车服务,探索行业诉求表达和权益保障机 制。
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2.重点工作安排。一是结合出租汽车经营权服务质量招 投标,实行更加有利于促进企业规模化经营、公司经营化的 政策,转变企业经营模式,逐步实现公司化经营;二是充分 利用现代信息技术,提升行业监管水平,建立行业网络信息 管理系统、GPS 智能调度系统,实现网络管理、智能调度、 信息传递、电子监控等功能;三是进一步提高驾驶员培训质 量,实行考培分离,通过改善驾驶员岗前培训的教学设施、 教学手段,增加现代化的教学设备,全面提高培训质量;四 是建立完善驾驶员服务档案系统,建立驾驶员服务信用等 级,并实现驾驶员 IC 卡管理;五是进一步改善出租汽车经 营环境,建立出租汽车停车港湾、停靠点;六是加强市场监 管,查处出租汽车违规行为,打击非法营运,规范市场秩序。 四、资质管理 (一)资质管理制度化、成文化 1.资质标准法定化。按照《条例》和《考核细则》的规 定,企业本身以及取得经营权的应当具备的条件已成文化、 制度化(出租汽车企业及取得经营权的必备条件详见附件 二) 。 2.资质程序规范化。新企业成立审核、老企业年度复审 及新老企业申请取得经营权等程序动作也已成文化、制度化 (详见《西安市出租汽车管理处关于进一步规范企业道路运 输经营许可管理的通知》<市出字?2015?5 号>) 。 (二)事中事后监管的主要做法 1.严格考核。市出租汽车行业管理处组织开展服务质量
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综合考核,将新增经营权指标、经营权到期重新许可与服务 质量进行挂钩,每年对企业、单车和驾驶员进行服务质量综 合考核,服务质量考核不合格的单车经营权到期后不予重新 许可,驾驶员考核不合格不予审验《从业资格证》 。 2.严格复审。出租汽车行业管理机构每年对企业所具备 的条件、驾驶员从业资格证和车辆服务设施等进行年度复 审,年度复审合格的方可继续营运。 3.严禁倒卖。根据《条例》和《办法》 ,加强对经营权 使用的监管,严禁擅自转让、高价倒卖牟利。 (三)实施效果 通过企业资质管理、经营权取得与重新许可、服务质量 考核等工作,一是促进企业自加压力、查找不足,改善了硬 件设施;二是提高了服务意识,纠正了过去“重管理、轻服 务”的不良习惯;三是实行重新许可,使老车经营权期满平 稳过渡,有利于维护行业稳定;四是严禁倒卖经营权,维护 了经营权的严肃性,为实行公司化创造了有利条件。 (四)存在的主要问题 1. 经营管理体制亟待改革。目前行业企业规模大小不 一,集约化程度差距巨大,企业管理人员综合素质不高;企 业不直接顾用、不发工资给驾驶员,疏于对驾驶员管理,劳 动关系不明晰,劳动合同签订率不高,驾驶员权益保障不充 分,基本利益关系失衡,不稳定事件频发;承包经营模式特 别是大承包模式,企业主体作用发挥不到位,带来了企业管 控能力弱化、经营管理粗放、行业服务质量低、驾驶员流动
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频繁等弊端。 2.存在两种“份子钱” 。目前我市出租汽车行业存在两 种“份子钱” ,一种是承包人按照合同约定向企业每月交纳 的月承包金,另一种是驾驶员按照市场价格每天向承包人交 纳的任务金。这两种“份子钱”收费主体、交费对象、交费 依据、交费标准存在本质区别,反映了两种不同性质的法律 关系(民事合同、雇佣劳动法律关系) 。目前媒体炮轰的“份 子钱”陷入两个误区,一是否认承包人的存在,隔断第二个 法律关系,认为“份子钱”由驾驶员直接交给了企业,企业 存在暴利;二是否认第二种“份子钱”的交费依据和标准, 错误地认为其交费标准是由政府确定的高价、政府在维护企 业利益集团、保护行业垄断, “专车”的出现就是为了破垄 断,这种不正确的思潮经媒体渲染、放大,使很多社会公众 对汽车行业产生错误认识,不利于行业的改革发展。 3.存在“两张皮” 。企业与驾驶员没有形成直接劳动用 工关系、 直接经营管理关系、 直接工资发放关系, 形成了 “两 张皮” (经营与管理脱节、服务与效益脱节) ,企业、承包人、 驾驶员三方都缺乏改善经营管理的源动力。同时还存在承包 人(俗称“吃二馍” )这一中间环节,多数承包人雇佣两名 驾驶员、自己不直接开车,成为不劳而获、吃食利的寄生虫, 他们整天不开车劳动、才有时间上访、闹访、罢运。 4.驾驶员综合素质不高。驾驶员文化水平低,不能做到 文明礼貌待客、提供优质服务;驾驶员职业道德水平低,不 规范服务行为时有发生;驾驶员个人素质低,行车过程中违
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反交规,影响道路交通安全。 五、意见建议 1.关于出租汽车行业定位。出租汽车与公交、地铁共同 构成了城市交通体系的整体,它们分工协作、相对独立、各 具特点、不能互代。出租汽车本质上是满足群众个性化出行 需求的交通方式,它不是群众出行的首选性、基础性、普遍 性的交通工具。在实际工作特别是运价调整时,出现了理论 认识与实际需求的矛盾对立,赋予出租车过多的社会名片和 功能。 2.关于总量控制。 城市机动车辆与道路交通、 节能环保、 车位停放有着密不可分的内在科学关系,城市机动车总量应 服从于上述因素的相互制约。因此,城市实行机动车总量控 制有科学依据、强烈现实需要。与私家车相比,出租车具有 行驶时间长、道路资源占用量大、交通违章多等特点,据我 们测算,一辆出租车相当于 15 辆私家车的道路占用量,所 以对出租车实行总量控制是不言而喻的,因此盲目放开总量 除造成资源的极大浪费、加剧交通拥堵外,将严重影响行业 稳定。 3.关于经营模式。 “两化一员”是中国出租汽车行业未 来的发展方向,承包模式特别是大承包模式如何平稳、有序 过渡到“两化一员”模式,需要我们结合当地实际,全面调 研、理性思考、逐步试点、全面推开。不顾实际、盲目搞“两 化一员”必然造成行业不稳定。 4.关于经营权管理。根据《行政许可法》有关规定,经
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营权是城市有限公共资源,确属政府特许经营项目,继续实 行经营权许可管理是现阶段唯一可行的形式。脱离实际、盲 目放弃经营权许可, 任由市场自发调节, 必将带来总量失控。 5.关于运价形成机制。出租汽车营运价格与公交票价应 当保持科学合理的比价关系,国外一般为 30~50 倍,国内 出租汽车“打车难”与比价关系倒挂、失衡、不合理有关。 出租车营运价格表面上反映的是出租车营运成本,实质上体 现了社会对出租车定位、价格关系的综合认识。 6.关于燃油补贴。目前出租汽车上缴的税费与国家燃油 补贴已出现严重倒挂,燃油补贴应是为了维稳需要而采取的 阶段性、暂时性措施,不应长期执行下去。 7.关于劳动关系。企业与承包人之间为民事合同关系, 承包人与驾驶员之间为雇佣关系, 不构成劳动关系、 不受 《劳 动合同法》的调节,不为驾驶员办理社会保障不违法。为此, 应逐步推行“两化一员”制。 8.关于预约出租车发展。预约软件是联系乘客、出租车 的信息网络,谁开发预约软件、开发什么样的预约软件、如 何运作目前社会各界高度关注。依据现有法律法规,预约软 件与道路运输(出租客运)属两个业务范畴,软件公司涉足 专车营运、为私家车提供介入服务属违法行为。因此,预约 出租车的发展全社会应建立统一平台,软件公司无权干涉、 介入平台运行。 六、专车意见建议 (一)专车服务与本地运输行业融合发展的有关情况
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目前各类专车软件在西安市场的发展并不迅速,远未达 到北京、上海等城市的规模。经查,我市个别汽车租赁公司 招揽、征集、吸纳私家车加盟,摇身一变成为“专车”从事 非法营运, 约有 960 辆。 1 月 24 日我市首次查扣一辆 “专车” (经交警当场查实,该车系私家车,车型为尼桑天籁,行驶 里程 900 公里) ,从浐灞到城北客运站收费 43.8 元(为出租 车运费 2 倍) 。据“专车”驾驶员反映,月收入在一万元以 上,是出租汽车驾驶员收入的两倍,任其发展,将严重影响 行业稳定。 (二)存在问题及对策建议 1.存在问题。一是“专车服务”本质上应属于客运服务 范畴,但“专车”公司、汽车租赁公司、 “专车”车辆、驾 驶员均未取得法定的《道路运输经营许可证》 、 《道路运输 证》 、 《从业资格证》 ,无权开展道路客运活动,其违法营运 的事实不容否认;二是乘客成为交通事故赔偿主体,这与出 租车有着根本性区别,乘客从租赁公司租用“专车” 、雇佣 司机代驾,与“专车” 、司机分别构成租赁关系、雇佣关系, 按照谁租赁谁负责、谁雇佣谁负责的原则,一旦发生重大交 通事故,乘客将成为赔偿主体,有悖于正常的社会关系;三 是“专车”也存在收“份子钱”问题,据我们了解,私家车 要变为 “专车” , 需先交 4~6 万元保证金, 其营运收入的 20% 由“专车”软件公司自动扣除,成为变相的“份子钱” ;四 是车辆商业保险险种不全、保额较低、行车过程中操作接单

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等方面都存在安全隐患, “专车”营运收入、驾驶员个人收 入存在偷逃税费问题。 2.建议。由于软件的开发、使用、管理、集成具有同质 化的特点,建议由交通部出面与“专车”软件公司联系沟通、 达成合作意向,明确软件平台是乘客、车辆、管理、运营的 公共网络系统,不是软件公司的专利,软件公司无权依此制 约各方,各地方交通管理部门统一接入和使用,不再单独与 各地方软件公司分支进行谈判。这样做一是能迅速解决矛 盾,达成统一共识;二是一个声音、一个政策对待“专车” 软件公司,增强谈判势力。 七、其他意见建议 1.改革投诉处理机制。研究建立“企业负责投诉处理、 行业管理机构负责申诉处理和乘客满意度调查”的新机制, 提 高投诉处理效率,做到件件有回音、事事有落实。 2.改革培训教育。改革《出租汽车驾驶员从业资格证》 培训,实行考培分离制度,建议由西安出租汽车行业协会和 市出租汽车管理处分别承担驾驶员从业资格培训和考试工 作;同时试点推行驾驶员职业装,树立行业形象,展示行业 风采。 3.增加 GPS 录音功能。目前我市出租汽车 GPS 设备无录 音录像功能,建议继续追加资金投入,增加 GPS 录音,有利 于监督、取证服务过程。 4.加强诚信建设。建议将企业、承包人、驾驶员纳入社 会征信体系,完善退出机制管理。
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5. 完善法规建设。建议从现在起,在交通运输部部令 ( 《出租汽车经营服务管理规定》 )各地推广实施基础上,有 计划地制定全国性的出租汽车管理法规,明确出租汽车行业 发展方向(公司化或个体化) ;明确出租汽车行业社会功能 定位、 总量规模、 运价调整机制; 明确出租汽车三大许可 (企 业、车辆、人员)的法律地位;明确经营者资质标准和经营 权取得、使用、管理、转让、收回、重新取得等关键环节的 条件、程序。解决各地出租汽车行业管理过程中遇到的无法 可依的难题。

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附件一:西安市出租汽车营运基本参数

西安市出租汽车营运基本参数 序号 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 项目 五年内平均行驶时间(小时/日) 日均行驶里程(km) 日均载客里程(km) 载客率(上座率) 日均载客次数(次) 平均单次载客距离(km) 单车单日营运收入(元) 单车日耗天然气(m?) 单车日耗能费用(元) 单车载客公里平均定价成本(元/公里) 数据 18.00 457.52 349.69 73.36% 52.88 6.61 746.57 41.18 146.19 2.10

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附件二:出租汽车企业及取得经营权的必备条件

出租汽车企业及取得经营权的必备条件
一、主体资格:出租汽车经营企业应具有独立企业法人资格。 二、机构设臵:出租汽车经营企业应设臵行政、财务、业务、安全、培训教育、市场 管理等部门。 三、管理制度 序号 1 管理制度名称 经营管理制度 内容要求 包括机构设臵、财务管理、人事管理、业务管理、市场检 查、车辆经营管理、考核管理等 包括经营合同、承包合同、服务管理协议的签订程序、资 质审查、合同签订率、合同履行等,并建立合同管理台账 包括车容车貌、服务设施、安全检测、车辆定查等,并 建立车辆台账 包括驾驶员聘用、教育学习、监督卡管理、驾驶员诚信服 务、黑名单管理等,并建立驾驶员服务档案 包括安全检查、隐患排查、重大事故报告和安全责任等, 并建立检查台账和安全档案 包括培训计划制定、培训内容选择、培训项目实施、培训 签到考核等,并建立培训台账和培训档案 包括驾驶员营运服务管理规范、违规处理、投诉管理、奖 惩规范、红黑榜管理、服务考核等 包括出租汽车专用票据领取、发放、回收、使用、监管等 包括安全事故、火灾、恶劣天气和自然灾害、治安事件等 突发事件应急预案 16

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合同管理制度

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车辆管理制度

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驾驶员管理制度

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安全管理制度

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培训管理制度

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营运服务管理制度 票据管理制度 应急预案

四、场地场所:出租汽车经营企业场所场地应达到以下标准(X 代表企业车辆数,面 积为使用面积)。
企业规模 X≥500 300≤X<500 100≤X<300 X<100 办公面积 550 ㎡ 400 ㎡ 300 ㎡ 200 ㎡ 培训面积 200 ㎡ 160 ㎡ 120 ㎡ 80 ㎡ 停车面积 1200 ㎡ 800 ㎡ 400 ㎡ 200 ㎡

五、车辆(技术)标准:出租汽车应符合 GB7258-2012 国家标准要求的安全技术条件, 同时满足以下条件。 1.排量 1.6L 以上(原则上不超过 1.8L)。 2.原装双燃料车辆。 3.三厢、五座车辆。 4.车身颜色符合市区出租汽车统一要求(黄绿色),张贴门徽。 5.按照规定安装配套设施和行业监管服务设备:计价器、顶灯、电子识别卡、GPS 终端、空车灯、服务监督卡座等。 6.车内装修符合市区出租汽车统一要求。 六、管理人员配备
序号 1 2 3 4 企业规模 X≥500 300≤X<500 100≤X<300 X<100 人数 每百辆车≥6 人 每百辆车≥6 人 每百辆车≥6 人 8人

七、驾驶员管理:出租汽车驾驶员从事各企业出租汽车经营服务,须满足以下条件。 1.持有有效的出租汽车从业资格证; 2.为驾驶员办理对应车辆的服务监督卡; 3.按期参加企业组织的培训学习,并考核合格; 4.熟悉行业相关法律法规和服务规范标准; 5.个人职业道德水平较好, 有较好的服务意识和责任意识, 无严重服务违规记录。 6.营运服务符合行业规范服务标准。

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