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关于完善党的执政方式的若干思考


关于完善党的执政方式的若干思考
□陈虎祺

依法治国基本方略的提出,是我们党根据国家经济体制的根本性变化,适时作出的一 项具有革命性意义的重大决策,它标志着我们党对国家事务的领导方式发生了重大转变。

(一)

我们党的执政方式, 是从建立革命根据地时期逐渐形成和发展起来的。 党在领导人民夺 取政权的进程中,不断认真总结经验,从而形成了对整个国家政权实施领导的基本思路。这 一思路,经毛泽东同志的《新民主主义论》等光辉著作的系统总结,奠定了我们党领导整个 国家政权的基本政治架构。解放后,党的这一执政思路转化为活生生的执政实践。在学习借 鉴“老大哥”正反两方面的经验过程中,在越演越烈的反修防修、防止资本主义复辟的持续 政治运动中,我们党对国家事务的领导不断得到“强化” ,最终“在加强党的一元化领导的 口号下, 不适当地、 不加分析地把一切权力集中于党委, 党委的权力又往往集中于几个书记, 特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此变成 了个人领导。( ”《邓小平文选》第二卷第 328—329 页)而国家权力机关的功能和作用则日益 弱化,甚至一度被完全弃置一边。在领导体制层面上,集中地表现为行政、经济、文化组织 和群众组织的权力过分集中于党委领导机关, 基层的权力过分集中于上级机关; 在具体运作 层面上,表现为党政不分,以党代政,党处于实际工作第一线,管了很多不该管、管不好、 管不了的事;党政机构以及各种企业、事业领导体制中,长期缺少严格的从上而下的行政法 规和个人负责制,缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限严格明确的规定。

长期以来, 我们党实行的这种党政不分、 以党代政、 党包揽国家事务的一元化执政方式, 既同党的指导思想上长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会 都实行中央高度集权的管理体制有密切关系, 也同实践中我国长期实行的计划经济体制对上 层建筑的客观要求密切相关。由于这一执政方式的核心问题是“人治” ,即邓小平同志所深 刻揭示的,没有使民主制度化、法律化,结果使这种制度和法律因领导人改变而改变,因领 导人看法和注意力的改变而改变。因而,在这一制度下,一方面,使我们党和人民在政治上 难以从根本上避免像斯大林那样严重破坏社会主义法制事件的发生, 另一方面, 在经济上又 愈益使我国社会生产力的发展受到极大的束缚。

(二)

党的十一届三中全会以后, 随着我国经济体制改革的深入, 我国政治体制改革也在探索 中逐渐推进。这一改革的重大突破之一,就是把解决权力过分集中、实现党政职能分开提上 议事日程。马克思主义告诉我们,经济基础决定上层建筑。 “我国经济体制改革的深入和社 会主义现代化建设跨越世纪的发展, 要求我们在坚持四项基本原则的前提下, 继续推进政治 体制改革,进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法制,依法治国,建设社会主义法治国 家。(党的十五大报告) ” “不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济 体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。( ”《邓小平文选》第 三卷第 176 页)我国经济体制改革的目标,是要建设充满生机和活力的社会主义市场体制。

这一体制客观上要求我们党彻底摒弃一元化领导的执政方式,遵循市场经济发展的一般规 律,适时地实现从主要依靠人治向主要依靠法治的转变。

“建立社会主义市场经济体制, 就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的 作用。 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 这就必然要求我们党 ” ( ) 对经济工作的领导方式,从直接抓计划制订与实施、抓项目引进、抓技术改造、抓生产进度 等具体工作,转到主要就经济发展方向、发展规划、宏观调控等重大问题向国家权力机关提 出意见和建议上来;从主要依靠政策、文件以及搞“运动” ,到学会主要通过提请权力机关, 遵循法定程序把自己的主张变为国家意志, 然后又主要通过行政机关运用法律手段对国民经 济实施领导的转变。 这种角色转换, 远比让一个长期在运动场上奔跑惯了的足球运动员变为 只能在场外进行指导的教练要困难得多。 因为这种转换, 对那些长期实权在握的党的领导者 来说, 不仅有个需要重新学习的过程, 更为重要的是要忍受失去用惯了的指挥经济的实权以 及由这些权力所可能带来的巨大的物质利益的痛苦。因而,实现这种领导方式的转换,我们 各级党的领导者不仅需要有个思想转变和行动适应的过程, 而且必然要对各种思想上的阻力 与行动上的抵制进行教育,甚至进行必要的斗争。如果我们党不主动实现这种转变,那么我 们党自己提出的建立社会主义市场经济体制的目标,就存在彻底落空或完全走样的危险。

“社会主义市场经济体制的建立和完善,必须有完备的法制来规范和保障。( ”《中共中 央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 )现代意义上的市场经济,普遍遵循公 开、公平、公正的竞争原则。这一原则,就社会管理层面上说,主要的是依靠法制来加以规 范和提供保障的。当前,随着社会主义市场经济的发展,我国的经济成分、组织形式、物质 利益、就业方式和人们的价值取向日益多样化,加强法制建设显得尤为重要和迫切。虽然我 们国家的经济,就发展水平而言,仍处于初级阶段,但我们所要搞的市场经济,却不是那种 弱肉强食、尔虞我诈、充满血和肮脏的东西的自由资本主义时期的市场经济,而是以现代企 业制度为基础的,有着统一开放的市场体系、并与世界经济接轨的,实行效率优先、兼顾公 平的收入分配制度, 具有多层次的社会保障制度、 坚持走共同富裕道路的社会主义市场体制。 因此,伴随这种体制的建立,必然需要有一整套完备的法制来规范和保障,而要建立这样一 套法制体系,只能由我们党集中人民的智慧,并通过国家权力机关来制定。

(三)

我们党是国家政权的领导核心, 但它和国家政权不是而且不能是一个东西。 马克思主义 经典理论告诉我们,政党只是“阶级的一翼” ,而议会(代表大会)则是全民的代表。二者 在国家生活中的地位和作用是不同的。 政党是以夺取政权并掌握政权为目的政治组织。 议会 (代表大会) 则是统治阶级以全民的名义依法行使职权的国家权力机关。 我们党与国家权力 机关——人大及其常委会的关系,虽然和世界上许多国家的执政党与其议会的关系有所不 同,但党是领导核心而人大及其常委会是权力中心,这与大多数国家总体上是一致的。我们 党的任务是对所有国家机关实行总的领导,而不包办一切,代行国家政权机关的职能。党是 国家生活的领导者,而不管理者。党对国家生活的领导,主要是政治思想领导,方针政策的 领导,重大原则的领导和组织领导。刘少奇同志曾深刻指出: “我们党是国家的领导者,但 是无论何时何地, 都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织使它们徒有虚名, 而无 其实。如果那样做,就违反了人民民主制度,就会使我们耳目闭塞,脱离群众,这是十分危 险的。( ”《刘少奇选集》下卷第 403 页)

现代政治,从一定意义上说就是政党政治。任何执政党,都是通过提出和宣传自己的纲 领、路线吸引群众,提出和制定方针、政策,向国家机关推荐重要人选执政或参政,由自己 的议会党团在议会中发挥作用, 努力使党的主张依照法定程序变为国家意志等途径发挥政治 核心作用的。议会则主要是通过制定法律(或法规) ,选举或决定任免国家机关重要工作人 员,就重大事项作出决议、决定来发挥权力中心作用的。在我国,国家的社会主义政治体制 包括作为执政党的领导体制、 人民代表大会及其常委会的国家权力体制和人民政府的行政体 制这三个主要体制。与此相适应,在我国的政治决策体系中,存在着三个既相互联系又各具 特点的决策系统, 即党的领导决策系统、 人民代表大会及其常委会的国家权力决策系统和政 府行政决策系统。我国宪法规定,中国共产党是全中国人民的领导核心。党在国家政治生活 中的这一领导地位, 决定了党的决策应当是一种总体决策, 党的领导决策的主要形式应当是 纲领、路线、方针、政策、指示、决议和决定;虽然党的领导决策对其他决策具有普遍的指 导、 监督意义和作用, 但党的主张只有通过权力机关的法定程序才对国家和社会生活具有普 遍的约束力和强制性。 人大及其常委会的决策是在党的领导决策的指导和监督下进行的, 其 主要形式是宪法、法律、法规、决议、决定等法律规范。相对党的领导决策和人大及其常委 会的国家权力决策,政府的行政决策的最大特点应当是执行性的,通过规章、决议、规划、 计划、措施等一系列决策活动,将党和国家权力机关的重大决策全面地、有效地付诸实施。 但在我国现实政治运行过程中,在相当长的时期里,党政决策系统是彼此不分的,而权力机 关决策系统则被相当大地忽视了。 即使是在现阶段, 这种情况在许多地方仍不同程度地存在 着:有时党委的主张未经必需的法定程序,就由政府组织实施了;有时党委的决策是“真主 意, 假商量” 到权力机关只是为了 , “走一下形式” 而权力机关则必须保证党委的主张通过, , 否则就是“没有同党保持一致” ;有的政府决策跳过权力机关,直接经由党委讨论就形成了 决议或决定;有时是党政联合发文,干脆把权力机关撇在了一边。

(四)

江泽民同志说: “党的执政地位,是通过党对国家政权机关的领导来实现的。“党同政 ” 权机关的性质不同, 职能不同, 组织形式和工作方式也不同, 党不能代替人大行使国家权力。 党的政治领导、思想领导、组织领导,要通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想 政治工作,向政权机关推荐重要干部等来实现。 ”那么,根据社会主义市场经济体制的客观 要求,贯彻实施依法治国基本方略,我们党究竟应当怎样通过国家权力机关,实施对国家的 总体领导呢?

首先, 全党要牢牢确立法律至上的思想和观念。 “法律至上” 是指法律具有极大的权威。 , 一个国家,法律是否具有至高无上的权威,是检验真假法治的一个基本尺度。在现代国家, “法律至上”已经成为一条普遍原则被人们所接受。这不仅因为法律有着公正、理智的品格 和具有强制性、稳定性、精确性和科学性的特点,还因为法律体现了“人民主权”的原则。 在我国,宪法和法律把我们党的主张,经过法定程序上升为国家意志,它是党的主张、人民 的意愿和国家意志的集中反映。所以,坚持“法律至上” ,就是从根本上坚持党的领导,就 是坚持人民意志至上;树立“法律至上”权威,就是树立党的执政地位的权威,就是树立人 民当家作主的权威。

其次,党要严格贯彻民主集中制的原则,善于集中党和人民的意见和智慧。江泽民同志 指出: “民主集中制,是党的根本组织原则,是党内生活必须遵循的基本准则,是实现决策 科学性、民主化必不可少的制度保证。 ”贯彻这一制度,当前最主要的,是要坚持党的集体

领导制度,充分发扬党内民主。在我们的国家里,党内民主是人民民主的基础,只有充分发 扬党内民主,人民民主才能真正实行起来。我们党的主张,就其性质来说,应当是工人阶级 意志的根本体现。 但凡是经法定程序变为国家意志的主张, 那就应当是最大多数人民的共同 利益、长远利益的集中反映。从这个意义上我们也可以说,执政党的党风,是关系党和国家 命运的根本性问题。因此,在党内决策过程中,坚决反对小平同志所指出的那种“个人包办 的行为” (邓小平: 《关于修改党的章程的报告》 《邓小平文选》第二卷第 231 页) ,摒弃党内 “一言堂” ,少数人说了算。 “一切提到会议上的问题,都必须进行讨论,允许提出异议。 ” (邓小平: 《关于修改党的章程的报告》 《邓小平文选》第二卷第 231 页)党的各级组织要进 一步健全民主制度,充分发扬党内民主,坚持走群众路线,坚持深入了解民情、充分反映民 意,努力推进决策科学化、民主化,提高党的决策水平和工作效率。

第三,党要善于运用使党的主张经过法定程序变为国家意志的领导方式。这是党“总揽 全局” ,实施对国家事务领导的最重要、最主要的方式,也是实施依法治国基本方略的最根 本的途径。这是因为, “党对国家政治生活的领导,最本质的内容就是组织和支持人民当家 作主。我国的人民代表大会制度,是党领导的人民民主制度。(江泽民:参加 1990 年全国 ” 人大、政协两会的党员负责同志会议的讲话要点)这种方式,就是党把自己对国家事务的主 张(即政治原则、政治方向、重大决策和关于重要干部的提名等) ,作为建议通过人大常委 会党组向代表大会或常委会提出, 或由政府形成议案向人大或其常委会提出, 然后由人大或 其常委会作出决定。这样做,可以把党的主张与国家和人民的意志统一起来,使党的主张变 成国家和人民的意志, 使号召性的东西变成对全体人民和一切国家机关与团体都具有约束力 和强制力的东西。这样做,也有利于减少党的主张的差错和失误,更可以获得人民的拥护, 因而也就更有利于贯彻执行。从这个意义上可以说,支持人大工作,实际上就是支持党的领 导;树立人大权威,实际上就是树立党的权威;发挥人大的作用,实际上就是发挥党的执政 功能。所以,我们党的领导者,一定要彻底改变轻视人大工作,不重视人大工作,把人大当 作陪衬, 以及把人大看做是安排老同志的场所等等不正确的观念, 善于运用人大来保证自己 执政目的的实现。

第四,党必须严格要求每个党员、特别是各级党的领导干部以及各级党组织,在宪法和 法律的范围内活动,并保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极 主动地、独立负责地、协调一致地工作。当前,特别重要的是要注意以下三个方面的问题: 一是党的各级组织在对国家或本地区的重大事务作决策时, 要严格依法办事。 凡是应当依法 提交国家权力机关讨论、决定的,必须提交权力机关讨论决定,不能因为怕麻烦、事情急就 不走程序,更不能因为怕人大有意见、走漏消息就对权力机关搞封锁。二是在向政权机关推 荐重要干部时,要切实尊重国家权力机关依法独立负责地行使职权,不能搞“真主意、假商 量” ,更不能简单地认为不通过党组织的提名人选就是“同党闹对立” ,甚至随意动用组织手 段“换人头” 。三是各级党的组织自身也要认真接受宪法监督。我国宪法规定: “一切国家机 关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律,一切违反宪 法和法律的行为,必须予以追究。 ”同时,宪法又明确规定,全国人大及其常委会行使“监 督宪法的实施”的职权,地方各级人大“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵 守和执行” 。我国地方组织法规定:县级以上各级人大常委会“在本行政区域内,保证宪法、 法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行。 ”但在我国现实政治生 活中,这一问题被人为地划成了“禁区” ,似乎提出这一问题就意味着违法。事实上提出这 一问题恰恰是坚持宪法原则和精神的体现。我们党的章程也明确规定: “党必须在宪法和法 律的范围内活动。 ”如果没有具体的监督制度的保证,党的这条重要原则就难以得到真正的

贯彻,就无法真正根除我们党内再有人要搞像“文化大革命”那样的内乱的隐患。

第五,监督、支持人大处理好与“一府两院”的关系,发挥好“协调各方”的作用。人 大具有监督政府、人民法院和人民检察院的职权。人大的这种监督,是一种法定职权,是人 民对“公仆”的监督,也是保证国家权力统一由人民行使的本质要求。就现实情况而言,这 些年来,人大对“一府两院”并不存在监督过头的问题,事实上监督不力是全国人大到地方 各级人大工作中最为突出、 普遍存在的薄弱环节。 由于历史的现实的种种原因, 在人大与 “一 府两院”关系问题上,我国的各级政府普遍处于“强势”地位。因此,当人大与“一府两院” 在重大问题上出现分歧, 或者涉及在政府部门工作的党员负责干部时, 党的各级组织理应首 先认真听取同级人大的意见,积极支持人大依法行使对“一府两院”的监督职权。在分清是 非的基础上,党委要积极做好同级“一府两院”的工作。

各级党的组织也要加强对同级人大的监督。 这种监督的最主要的手段和方式, 是切实加 强对同级人大党组的领导。 一是监督人大党组是否严格遵守党章关于 “党必须在宪法和法律 范围内活动”的原则,以及宪法关于“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权” 的规定。 二是定期听取人大党组的工作汇报, 并要求人大党组及时将工作中遇到的重大问题 向党委汇报。 三是要求人大党组做好常委会组成人员中党员的工作, 努力确保党委工作意图 的实现。四是对人大工作中出现的重大问题或失误,要认真分析查明原因,直到根据党章追 究有关人员的责任。

第六,适应市场经济的客观要求,把好向国家权力机关推荐重要干部关。政治路线确定 之后,干部就是决定因素。我们党是执政党,保证使各级国家机关的权力牢牢掌握在党的手 中,是确保党的执政地位最重要的方面。在这方面,我们党要着重注意两个方面的问题:一 是在向国家政权机关推荐重要干部时,要注意适应市场经济的客观要求,力戒“黑箱操作” , 敢于和善于运用公开、公平、公正的竞选手段和方式,向广大人民群众介绍和推荐自己的优 秀干部,同时也要让这些干部主动地积极地参与这种竞争。如果公平竞争的结果,党推荐的 有的干部落选了, 那只能说明这些干部暂还无法获得人民群众的认同, 或者说这些干部本来 就存在这样那样的问题,不适宜担当“公仆”一职。这样做,对于真正密切我们党同人民群 众的联系,杜绝我们党内在用人问题上存在的腐败现象,巩固我们党的执政地位,有着极大 的好处。 二是要特别注意和加强人大常委会组成人员的配置。 在推荐我们党最优秀的干部担 任常委会的主要领导的同时, 还要从总体上把握好常委会组成人员的素质及其知识、 年龄等 结构,使常委会能够真正成为我们党领导人民管理国家事务的权力机关。

我们党如何适应依法治国的要求, 在实践中进一步完善党的执政方式, 加强对国家权力 机关的领导,巩固党的执政地位,这是我国政治体制改革中一个十分重大的课题,也是一项 具有重大现实和历史意义的任务。在这一问题上,不解放思想、大胆探索是不行的,企图一 蹴而就,更是犯了革命的急性病。我们只能坚持从我国国情出发,在党的领导下积极探索规 律,有步骤、有秩序地推进。

(作者单位:上海市人大常委会研究室调研处)

《人大研究》2001 年第 7 期(总第 115 期)


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