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浙江省交通公路系统突发公共事件应急处理机制建设情况调研报告


浙江省交通公路系统突发公共事件应急处理机制建设情况调研报告(社会实践的 成果) 2008-09-08 12:02

摘 要 : 公路系统突发公共事件是指包括自然灾害、交通事故、治安 刑事案件、恐怖事件、群体性事件、公共卫生事件等影响交通公路网 正常运作的事件。近年来,交通公路系统突发公共事件发生的数量逐 年上升,危害性也愈来愈严重。交通公路系统突发公共事件具有发生 的不确定性,后果的广泛社会性等特点。我省交通公路系统突发公共 事件应急机制建设过程中,还存在着缺乏强有力的应急指挥系统,社 会力量参与不够、培训、演练专项经费不足等问题。应急指挥系统应 强调全局性和延续性;应急培训、演练应强调前瞻性、科学性和群众 性;应急的后处理应强调回顾与总结。 关键词:公路系统;突发公共事件;应急机制

正文: 正文: 一、问题的提出 我们看到 SARS 以来,危机常态化已经成为整个社会良性运行的 先行理念,转型期的中国已进入危机频发期,危机趋于常态化。社会 学家乌尔里希.贝克的风险社会理论已经不在是危言耸听,建立不断 完善的应急机制迫在眉睫,为了应对各类突发性事件,除了在灾难预 警、灾难准备、救灾与重建等方面进行改进外,还需要建立一套系统 化、规范化的应急机制。虽然我国政府从法律上已制定一系列应急法 案:2006 年 1 月 8 日发布了《国家突发公共事件总体应急预案》,

随后 21 省和各部门都制定发布了各自的应急预案,而浙江省更是早 在 2004 年 6 月就发布了《浙江省重特大自然灾害救助应急预案》, 省交通厅在 2004 年发布了《浙江省交通系统防治高致病性禽流感应 急预案》 浙江省重特大自然灾害救助应急预案交通系统实施细则》 、 《 ; 2007 年 8 月 30 日,《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称 《应对法》得以通过),并自 2007 年 11 月 1 日 1 起施行。但并不是 说法律的颁布就标志着系统机制的确立和顺利运行。就在《应对法》 施行后两个月,我国南方地区就出现了严重的低温雨雪灾害,给交通 系统等有关部门带来了严峻挑战,各级交通部门是否切实依照了《应 对法》进行应对?《应对法》是否完善和有效? 浙江省作为经济大省,交通大省,随着我省国民经济的持续强劲 增长,公路交通,特别是高速公路的发展越来越快,然而,人们不禁 要问,在发生突发事件时,公路系统还能保证公路系统的正常,便利 和高效运行吗?要回答这个问题, 必须先了解我省公路系统的应急机 制建设情况。 而我们今年“三下乡”社会实践的课题就是“浙江省交 通公路系统突发公共事件应急处理机制建设情况调研”, 我们这里所 说的公路系统突发事件是指包括自然灾害、 交通事故、 治安刑事案件、 恐怖事件、群体性事件、公共卫生事件等影响交通公路网正常运作的 事件。公路系统突发事件具有发生的不确定性,后果的广泛社会性等 特点。在交通公路建设迅猛发展的今天,如何借助组织管理学的科学 理论,吸取前车之鉴,并充分学习国外突发事件处置实践经验,深人 思考交通公路系统突发事件应急处理机制建设问题具有重要的现实

意义。
二、浙江省交通公路系统突发公共事件应急处理机制建设的现状

及存在的不足。 及存在的不足。 交通公路系统突发公共事件应急处理机制是指交通公路系统预 防、控制突发公共事件的各种制度保障以及运行程序的总称。具体应 包括组织保障、预警、预防和应急准备、信息报告和危机公关、应急 预案建设、应急处理和监督管理机制。根据突发公共事件牵涉面广, 不明因素多,控制难度大的特点,建立健全交通公路系统突发公共事 件应急处理机制才能最大程度地减低突发公共事件产生的可能和危 害。 随着我国有关制定突发公共事件应急预案要求的法律法规相继 颁布实施,我省各级交通公路部门已经编制了门类齐全,种类繁多的 应急预案,建立了交通部门突发公共事件应急预案体系,这表明了我 省各级交通部门对交通公路系统突发公共事件应急处理机制建设工 作的重视及风险意识的增强。但是,从我们调研的结果中来看,就应 急预案的总体情况来看,水平可以说是参差不齐,有相当一部分的突 发公共应急预案只是几页文件,而且应急预案的可操作性也很低。其 中,仅有对应急救援的有关组织机构与职责、法律责任等方面做了一 些规定,而应急预案中其他所应包括的核心内容未能给予足够的反 映,难以满足目前应急救援工作现状的要求。这些问题主要表现在以 下几方面: (一)缺乏强有力的应急指挥系统。当发生突发事件时,难以积极

稳妥地组织各方力量协调配合,统一高效地开展救援行动,使必要的 资源共享和信息整合在短时间内无法实现,这样,势必在处理突发事 件时浪费宝贵的时间。 (二)社会力量参与不够,交通公路系统一旦发生重特大突发事 故,涉及受害人群多,行政管理部门多。如果没有广泛的社会参与, 将无法有效扼制事态的发展, 而且我们在金华等地对市民的实际问卷 调查中发现,在发生突发公共事件的时候,很多人愿意志愿做一些力 所能及的工作, 如参与救援伤者, 疏散群众等, 但他们不知道去找谁, 也不知道具体该如何展开工作,我们认为,在今后应对突发公共事件 过程中,势必需要的是“三角互动”应对模式,即政府部门、民众、 媒体以及社会各界一致配合、共同参与,因此,突发公共事件应急处 理机制应该跳出目前的“强政府—弱社会”模式, 而应将政府部门的 突发公共事件应急处理机制、民众危机治理机制、媒体危机信息报道 处理机制等一并纳如其中, 应急机制的有效运转最终都要靠民众的积 极参与来实现, 社区与民众是配合政府部门完成救灾减灾计划的一个 不可缺少的部分。 (三)没有对可能发生的事故进行后果分析和风险评价, 应急预案 的编制未能充分明确和考虑自身可能存在的重大危险及其后果。 也未 能结合自身应急能力的实际,对一些关键信息,如潜在的重大危险分 析、 支持保障条件、 决策、 指挥与协调机制等缺乏详细而系统的描述, 导致应急预案的针对性和操作性较差。从目前收集到的资料来看,各

级交通部门的预案均未包括此类内容,举例来说,对于台风和汛情多 发的浙江省来说,凭借多年的抗灾经验,各级政府部门对常见的自然 灾害基本上已有相应的应急方案。但是很多时候,灾害给我们带来重 大损失的原因,并不在于我们没有应急方案,而在于我们是否对刚刚 露出苗头的灾害予以足够的重视,及时科学地启动应急方案;在于我 们的抗灾、 救灾的应急方案是否完善, 是否足以应对各种复杂的情况。 所以我们才强调,宁可十防九空,宁可兴师动众,也要认真对待每一 次可能的灾害。 (四)尽管编制应急救援预案在事故救援中起着非常重要的作用, 但有了应急救援预案不等于事故的应急救援工作就有了保障, 即使一 个非常完善的应急救援预案,如果在发布之后就束之高阁,没有进行 有效的落实和贯彻,不进行预案的宣传,不落实预案中所需的机构、 人员及各种资源,不开展应急救援预案的培训、演练,那么一旦事故 发生,应急救援预案能否发挥出其应有的作用就还是个未知数。目前 各级交通部门的应急救援预案还缺乏有效的实施、维护和更新。主要 原因是没有专项的培训,演练经费,虽然各类应急预案中明确规定要 定期组织应急预案演练,编制演练方案,明确演练的课题,队伍、内 容、 范围、 组织、 评估和总结等要求, 但由于没有专项演练培训经费, “演练要从实战角度出发”等口号只能停留在文件上,在调研中,地 方交通部门领导提到交通公路系统不同与其他政府部门,培训,演练 的费用惊人,就拿高速公路突发事件应急演练来说,如果真的要以实

战为背景,就算经费上有保证,实施起来也是难度很大的,因为牵涉 到高速公路封道、交通管制等诸多问题,所以真正的应急演练几乎没 有,对此,他们也表示无可奈何。 (五)有些同志在思想上还是不重视应急机制建设。具体表现在 很多交通公路系统部门应急预案都是自下而上的照搬照抄上头的文 件, 不客气的讲, 我们调查发现是, 省里的抄国家级的总体应对预案, 地方的抄省级的预案,真正的属于自己的,创新的东西很少,这是导 致各类应急预案可操作性不高的一个重要原因。值得注意的是,近年 来,突发公共事件越来越受到政府高层及媒体的关注,管理者所采取 的方法与措施,往往涉及自身形象的建设。我们虽然无法准确预测或 防止突发公共事件的发生, 但是良好的职业素质将会提高我们的应对 能力,从而减少突发公共事件带来的负效应,保障交通公路系统的平 安和谐。 三、建议。 建议。 (一)针对每一类突发公共事件的具体措施可能千差万别,但其 导致的后果和产生的影响却是大同小异的。 这就意味着可以通过制订 出一个基本应急模式, 由一个综合的标准化应急体系有效地应对不同 类型危险所造成的共性影响。而且各类应急预案应尽可能详尽描述, 职责和分工要落实到个人,这方面可以借鉴消防部门的应急预案。分 工明确可以避免事到临头还要层层请示批准,贻误时机。从调查结果 来看,浙江省交通公路系统突发公共事件应急反应预案体系已经建

立,知晓率高,分析显示预案制定中的专家参与度、预案与相关部门 的机构设置相协调、预案具有可操作性、符合实际需要这五个因素从 小到大对应急反应预案的质量产生影响。 (二)制定预案只是第一步,还要对预案的可操作性进行测试, 目的是发现不足并改进,使之更加符合实际需要。演练是发现问题、 改进预案的有效手段, 但要注意的是每次演练或突发事件实际应用预 案之后要进行及时地反馈,及时修改预案。按照消防部门的预案惯例 每年至少要修改一次,一旦发现缺陷则立即修改,此外体制改变、机 构设置变动、负责人调整都是预案更新的契机。但是调查中也发现, 虽然突发公共事件是具有社会性的事件,解决与应对必然涉及交通、 公安、消防等多部门协调与配合,但是当前预案制定过程中跨部门专 家、领导参与少。公共政策理论表明,任何政策执行中必须加强政策 制定部门与政策执行部门之间、执行机构体系之间、政策执行机构与 政策目标团体之间的沟通, 如果缺乏相关沟通, 政策就会失真、 走样、 扭曲,会导致政策失效。应急预案相关部门参与制定少,往往会导致 应急预案在跨部门联动中遭到相关部门的心理排斥或抱怨其制订的 不合理,影响预案的执行效果。目前,应急预案可操作性与先进国家 还有一定的差距,没有形成规范的演练、评估、修改制度。因此,在 以后制定、修改应急预案时就要吸收相关部门专家、一线干部职工、 领导的意见, 这样不仅可以保证交通部门的预案与其他相关部门的预 案形成有机的整体,而且可以增强相关部门的心理接受度,提高配合 的主动性,便于应急指挥部门的现场指挥与调度。同时建议政府相关

部门尽快出台突发公共事件预案制定、演练、评估、修改的细则以及 相应的监督检查机制,确保预案能得到及时地评估和修改,通过提高 预案水平来提升交通部门突发公共事件应急反应能力。 (三)对于应急预案的培训,演练应该要有专项经费的保证,只 有这样才能真正提高交通部门应对突发公共事件的应急反应能力。 现 在的突发公共事件要么不发生,一发生损失就是以亿万元计,如果我 们每年拿出几千万专项经费来保证培训和演练,从长远的角度来看, 这会产生多大的效益啊!一定要让我们的交通干部职工明白,对于交 通系统而言:安全就是最大的效益!各级交通公路系统部门应经常性 地做好突发事件紧急救援的教育、培训和演练工作。我们可以根据以 往的经验教训来积累应急预案,可以借鉴国内外的案例,也可以采用 仿真技术,对突发事件进行一定的模拟,依靠科技减灾,从而提高应 对能力,提高公众防灾治灾的意识,提高整个社会对突发公共事件的 反应能力。具体包括:一、各级交通部门应有计划地组织交通干部职 工进行应急培训、演练。二、各级交通应急主责部门应从实战出发培 训相应的应急专门队伍。三、广泛发动群众。在应急预案培训和演练 过程中,一定要大力宣传,发动社会力量参与到培训和演练中来,通 过培训、演练,可以增加群众的突发公共事件意识,增强应变能力和 心理承受力,面对突发公共事件发生懂得如何自救和逃生。浙江高速 交警每年联合相关部门开展各类突发事件处置的模拟演习, 在一定程 度上提高了突发事件应急能力。


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