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浅析水利工程建设项目特点、投资控制存在的问题和主要控制

1 水利工程建设项目特点 水利工程大部分属于非营利性的建设项目,或具有社会服务功能的建设项目。例如:水 利、供水、防洪、生态、环保等等,其特点是: 1.1 投资构成特点 水利工程建设项目的投资规模一般来讲都相对较大, 工程建设期的影响以及建成后带来 的社会效益很大,其投资的构成主要有以下形式: (1) 建设项目资金全部为国家投资:这类工程主要指非营利性的建设项目工程,如生态 恢复项目、 环境保护项目、 防洪、 排涝项目等等, 如塔里木流域生态综合治理项目。 (2) 建设项目投资为国家和地方投资:这类项目目前在水利工程建设中普遍存在,如病 险水库除险加固工程,大型灌溉区改造工程,新建的水利工程项目,人畜饮水项目 等等,在这些工程建设中,都是国家投资占主体,地方配套资金为辅。 1.2 工程建设管理特点 水利工程建设项目, 多为基础性项目, 它对国民经济的提高和民生的改善有着重要的意 义。在工程建设管理方面主要有一下特点: (1) 工程建设项目必须依法进行公开招标, 招标公告、 招标文件必须严格按<<招标办法>> 的规定执行。 (2) 按照有关规定,组建项目业主机构 1.3 水利工程项目趋于多元化特点 现在的工程项目投资, 已不仅仅局限于工程建设投资, 还要将保护地域环境和维护生态 平衡, 施工地居民的拆迁安置以及最大限度地保护和合理开发利用水土资源, 控制水土流失, 优化水资源的可持续发展等纳入综合考虑。所以,对工程项目方面的投资,要逐步完善到包 括征地投资、移民拆迁投资、工程建设投资和水土保持等多方面多元化的组合投资。水利工 程项目的投资, 因其流域地况的复杂性和治理的难度性以及维护的艰巨性, 更需要综合考虑 多方面的因素,合理预测资金需用量,方能做好投资的概预算工作。 2 水利工程建设项目工程投资控制存在的主要问题 水利工程建设项目的工程造价控制,是政府项目管理的一个重点,也是一个难点。由于 各种原因,现在的政府投资项管理普遍存在这概算超估算,预算超概算,结算超预算的“三 超”情况。 2.1 项目业主主动控制工程造价意识不强 在项目可行性研究阶段,业主未能对项目厂出品的市场容量、价格、竞争力、营销策略 以及市场风险进行分析预测和研究, 一些项目业主在地方利益和官方体质的驱使下, 为争取 财政投资, 片面夸大项目投入使用的经济利益, 所做的项目可行性研究报告不实或流于形式, 导致投资效益低下。 由于项目前期工作深度不够, 加上项目决策阶段先天不足和设计阶段把 关不严,相当一部分项目投资估算只是静态估算和粗算。还有一些单位为了真项目,在编制 可行性研究报告和项目投资估算时,故意压缩规模和投资,制造“钓鱼工程” ,待项目立项 开工后,才逐渐将原来隐匿未报的各项目投资增列出来,要求调整概算。从政府项目管理现 状来看,总的是事前主动控制少,事后被动控制多,一再追回投资成为无奈之举。 2.2 设计单位缺乏投资控制意识 目前我国大部分设计单位对工程项目的技术与经济进行深入分析不够, 达不到国家规定 的深度,存在较多设计上的漏洞。在设计工作中大多重技术轻经济,设计人员似乎只对设计 工程的质量负责,缺乏精心设计思想,片面追求产值,对工程造价的高低不太关心。没有严 格按照批准的文件进行限额设计, “多用钢筋,少动脑筋”“肥梁、胖柱、密钢筋”等现象 、 普遍存在, 造成工程成本提高, 投资浪费, 编制的初步设计和概算起不到控制总造价的作用。 同是由于在处阶段考虑问题不成熟, 设计不到位, 致使在某些方案的确定与施工图阶段有较

大的出入,造成设计屡次更变,进而引发一系列的投资追回。 2.3 初步设计和概算的编制质量不高 从初步设计审查的反映情况看, 项目的初步设计和概算的编制质量不高, 存在较多设计 上的漏洞,部分设计人员缺乏责任心,甚至不讲原则,在利益驱动下迁就各方面的不合理要 求,人为压低或太高概算。设备和材料价格不考虑市场的行情。再加上编制人员素质不高, 概算文件只能消极地反应设计而不能能动地影响设计。还有些施工技术方面知识欠缺了解, 经验不足,没有考虑到难度系数,往往造成概算漏项。 2.4 建设单位的合同管理薄弱,监督缺位 根据建设部颁布的《建设工程施工招标文件范本》的规定,合同条款是招标文件的重要 组成部分,其内容以及表述的原则应当与招标文件一致。但是在实际操作过程中,招标文件 委托给招标代理机构编写, 并代理工程的招标工作; 而建设工程施工合同则是有建设单位合 同管理的相关人, 在招标投标工作完成后与承包商签订。 这中时间和空间的错位往往容易造 成招标代理机构和建设单位沟通和管理的不一致, 为承包商时候索赔创造了可以利用的空间。 2.5 合同管理人员素质参差不齐,造成了合同条款的不公平性 建设单位的合同管理部门大多由非专业人员组成, 缺乏合同管理的专业知识, 对建筑行 业的信息掌握不足, 不能预见项目建设期可能存在的一些问题, 合同中应该约定而不约定的 现象普遍存在, 造成合同不能有效约束承包商的行为。 相反, 承包商则有许多相关专业人才, 长期从事建设项目管理工作, 累积的较为丰富的合同管理经验。 在建设工程施工合同签订的 过程中, 尤其是在工程造价条款的拟定过程中, 承包商可以利用合同管理专业水平上的优势, 签订有利于自身的相关条款,为追求经济利益的最大化,而损害了建设单位的利益,最终给 政府投资造成了不必要的损失。 2.6 建设单位和承包商之间的主观故意也是造成财政资金浪费的原因之一 由于利益的驱动, 有的建设单位从感情上就倾向于承包商, “默许” 承包商对 “低价中标” 的工程通过合同的修正来达到“高级索赔”的目的。甚至有的建设单位,直接在合同条款中 就做出了一定的让步。 2.7 从建设工程合同监督体质来看,存在着财政监督的“缺位”现象 政府投资项目的实施过程中, 各个建设单位作为工程的发包人与承包商签工程合同, 建 设单位不能明确自己的地位和责任,合同签订时带有随意性,认为财政拨款支付、资金使用 的多少与建设单位自身无关, 全由财政部门说了算。 使得合同条款从签订时就缺乏财政部门 的监督,从根源上为合同的公正性、合理性埋下了隐患。而财政部门在审核工程造价又要依 据建设单位和承包商签订的工程合同,从而形成了一个项目追究,相互推诿的“怪圈” 。 总的是缺乏全过程的造价控制监管,建设项目工程投资估算、初步设计概算、施工图纸 预算、中标合同价、工程结算的“五算”编制缺乏密切配合,缺乏系统的、全面的、具体的 有效监管。 3 水利工程建设项目工程投资控制主要措施 3.1 完善投资管理,优化投资结构 随着国家扩大内需经济政策的实施,水利基本建设投资也不断增家,所以一定要加强资 金的使用监督管理,确保资金安全。在招投标环节上以及在项目投资中出现的问题,要 以全面预算为手段,对水利工程项目的投资进行控制。 3.1.1 建立预算体系,对一个工程项目,要权衡考虑从实施招投标开始,到办理完竣工结 算手续,再到保质期结束的整个过程。要确定明确的预算目标,建立项目工程投资估算、初 步设计概算、施工图预算、工程竣工结算的“四算”编制,减少招标漏项:同时还要认真搞 好前期设计工作,完整反映项目的设计内容,客观反映施工条件,合理预测工程造价的动态 因素,减少设计更变因素。

3.1.2 预算的编制和审定。预算的编制过程是工程造价人员专业素质的一个能力表现, 他不仅要具备科学的态度、 严格谨慎和实事求是的工作作风, 还要熟练掌握工程造价有关定 额和标准 依法合理确定工程造价,才能更好、更快、更完善地编制好概预算。依据《招标 投标法》和完善水利水电招标投标监督体系,进一步整顿和规范水利建筑市场秩序。 3.1.3 预算指标的下达金额相关责任人或部门的落实。 通过概预算, 合理安排各项工作, 落实有关责任人员,按时有序地执行预概算。只有严格遵守各项法律法规,认真执行整个工 程项目的各个步骤和程序,才是按时保质保量完成的前提。 3.1.4 预算执行过程的监督。 对预算的执行监督的过程也是对资金实行监控,防止资金 挪用,保障工程进度的过程。它是整个工程对投资实行控制的核心内容。 3.1.5 预算差异的分析与调整。在预算执行过程中,必然会受到一些非主观因素或自然 因素的影响导致产生预算差异,故应采用责任报告的形式,通过报表、数据分析和文字说明 予以列示出来。在提示差异时,还必须对重大差异予以定量分析和定性分析,确定差异的发 生程度,分析差异产生的原因,并根据这些原因提出改进意见,以便研究通过后实施调整。 3.1.6 预算业绩的考核。通过严格的考评机制,结合预算执行过程,利用主要财务指标, 对整个工程项目进行全面考评,并给予奖惩。对于考核,旨在通过信息反馈,取长补短,更 加完善以后的工程项目投资。 结束语 工程项目投资是整个工程建设的重点, 对于水利工程来说更是重中之重, 是关系国计民 生的大事。对其要有科学的规划,精密的实施和完善的管理。要合理地运用投资计划的调控 手段,提高投资计划管理的科学性、政策性、和规范性,确保水利投资建设的顺利实施。


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